Die EU-Frauenpolitik basiert auf dem Gleichberechtigungsartikel 119 der Römer Verträge (1957). Dieser zielte darauf ab, das Prinzip "gleiches Geld für gleiche Arbeit" zu verankern. Dabei ging es nicht um Frauenförderung. Vielmehr sollten Wettbewerbsvorteile von Ländern mit hohem Frauenerwerbsanteil (mit traditionell niedrigeren Löhnen) ausgeschaltet werden.
Von Dr. Gaby Küppers, ehemalige Mitarbeiterin lila (Informationsstelle Lateinamerika), Referentin für Aussenwirtschaft bei der Grünen Fraktion des EU-Parlamentes
Wozu Frauen in der EU gebraucht werden
Am 23. April dieses Jahres erfuhren die Abgeordneten des EU-Parlaments aus erster Hand, wozu Frauen in der EU gebraucht werden. Im Straßburger Plenum fand an diesem Tage eine Debatte zum Thema Chancengleichheit von Männern und Frauen statt. Der EU-Kommissionspräsident selbst trat vor die Abgeordneten und nahm aus Sicht der EU-Kommission Stellung. Jacques Santer bedauerte, daß Frauen weiterhin der EU kritischer gegenüberstünden als Männer. Denn, so Santer, gerade Frauen seien für den Aufbau Europas fundamental wichtig, so insbesondere bei der Durchsetzung und Verbreitung des Euro im Alltag. (nachzulesen im Parlamentsprotokoll, 23.4.97)
Damit ist eigentlich alles gesagt. Wenn es um Frauen in der EU geht, geht es darum, Frauen in das HERRschende Projekt zu integrieren. Da besteht noch Handlungsbedarf, da steht im europäischen Haus noch nicht jede an ihrem Platz. "Chancengleichheit für Frauen und Männer", sagt Klaus Löffler, Leiter des deutschen Informationsbüros des Europäischen Parlaments, "ist weit mehr als herkömmliche Frauenpolitik, sie ist ein Erfolgsfaktor für den wirtschaftlichen Aufschwung und den sozialen Zusammenhalt in Europa." (Europa Dossier Nr. 4, 1995) Bei Chancengleichheit geht es also um die Sache, nicht um die Frauen.
Sicher, ich könnte jetzt noch eine Zeitlang unterhaltsam stänkern und mich dann schmollend mit meiner Badedecke auf die Sonnenseite der Guten, aber Machtlosen zurückziehen. Zweifelsohne ruht es sich dort bequem. Aber ich will es dabei nicht belassen. Also: Was können wir tun, wir Frauen? Wo sind die Ansatzstellen? Und auch: Wo sind die Fallen, die wir entschärfen müssen, damit wir unsere Handlungsspielräume auch nutzen können? Wie sieht die EU-Frauenpolitik aus?
Frauenpolitik auf Hochglanz
Ein Hochglanz-Faltblatt des Presse- und Informationsamts der Deutschen Bundesregierung zur EU-Frauenpolitik beginnt mit Statistiken. Rote Balken kennzeichnen die Frauenanteile: sie sind überall in Europa ein bißchen größer als bei den Männern: besonders bei den Teilzeitstellen und den Arbeitslosenzahlen. Nur bei der Erwerbsquote sind sie ein bißchen kleiner, meistens sogar ein bißchen viel kleiner. Macht nichts - dafür gibt es im zweiten Teil des Faltblatts einen Hinweis auf die "Wege zur Gleichberechtigung". Diese Wege werden schon seit 1957 beschritten, steht im Faltblatt, als Art. 119 des EWG-Vertrag (den sogenannten Römer Verträgen) gleichen Lohn für gleiche Arbeit vorschrieb. Dieser Artikel legte den Grundstein für die "europäische" Frauenpolitik. 40 Jahre sind eine lange Zeit. Seither, davon sollte man ausgehen können, ist viel auf diesen Wegen zur Gleichberechtigung geschehen?! So folgten sich etwa die Aktionsprogramme der Gemeinschaft zur Förderung der Chancengleichheit von Frauen und Männern: das zweite Programm baut auf dem ersten auf, das dritte auf dem zweiten und das jetzige vierte auf dem dritten. Jedes war ein Erfolg, denn es enthielt weder klare Zielvorgaben noch einen eindeutigen Finanzierungsrahmen. Wo aber keine Meßlatte ist, kann ein Programm auch nicht scheitern. Flüchtlingsfrauen, Migrantinnen wurden erst gar nicht erwähnt. Und so haben wir inzwischen ein viertes Trostpflaster, dessen Güte wir im Jahre 2001 beurteilen können.
Nicht nur die gern zitierten Frauen und Männer "draußen im Lande" sollen NutznießerInnen der europäischen Frauenpolitik sein. Auch vor der eigenen Türe wird gekehrt: Die EU-Kommission brüstet sich damit, ihre Einstellungspraxis in den letzten Jahren so frauenfreundlich verändert zu haben, daß nunmehr rund 50% der Kommissionsbediensteten Frauen sind, höhere Ränge dem Vernehmen nach eingeschlossen. Letzteres war übrigens ein langjähriges Anliegen vieler Frauenlobbies in Brüssel. Nur bei den Kommissarsstellen hapert es noch: lediglich fünf der 20 Kommissare sind Frauen. Die Kommission legte zudem im Februar 1996 - nach der letzten Ernennung eines männlichen Kommissars- eine Verordnung vor, laut der Chancengleichheit in allen EU-Programmen berücksichtigt werden muß.
Also alles in Butter? Bleiben wir, bevor wir zu den Aktionsebenen kommen, noch einen Augenblick beim Einstieg der EU in die Frauenpolitik.
GEBURTSFEHLER
Die EU-Frauenpolitik basiert, wie gesagt, auf dem Gleichberechtigungsartikel von 1957, übrigens bis heute der einzige diesbezügliche Artikel innerhalb des EU-Vertragswerks! Sollten beim besagten Gleichstellungsartikel etwa vor 40 Jahren schon Undercover-Feministinnen am Werk gewesen sein? Nach der Devise: jetzt oder nie mehr? Keineswegs. Art. 119 zielt darauf ab, das Prinzip "gleiches Geld für gleiche Arbeit" zu verankern. Ziel dieser Vorschrift war nicht eine Verankerung der Frauenförderung. Vielmehr sollten Wettbewerbsvorteile von Ländern mit hohem Frauenerwerbsanteil (mit traditionell niedrigeren Löhnen) ausgeschaltet werden. Das ist Geburtsfehler Nr. 1.
Geburtsfehler Nr. 2: Frauen werden durch den Art. 119 allein als Lohnempfängerinnen wahrgenommen. Arbeitslose, Kranke, Rentnerinnen, Studentinnen, Schülerinnen usw. fallen dabei nicht in Betracht. Für sie gibt es laut Vertrag keinen Chancengleichheitsbedarf. Natürlich hat man (frau?) das gemerkt. Die Aktionsprogramme zur Förderung der Chancengleichheit von Männern und Frauen beruhen beispielsweise auf dieser Erkenntnis. Sehen wir uns einfach nun die Aktionsfelder an, auf denen wir Einfluß nehmen könnten.
Eurovisionen
Wir richten fürs erste den Blick ausschließlich auf die EU-Institutionen - unter Vernachlässigung der Aspekte der inneren Struktur der EU, so etwa die Säulenstruktur und die mit diesen Säulen verbundene Verortung von Frauenpolitik. Betrachten wir zuerst das Europäische Parlament. Der Gleichstellungsgrundsatz hat im Europäischen Parlament zu 173 weiblichen und 453 männlichen Abgeordneten geführt (aktueller Stand). Seit 1984 gibt es auch einen Ausschuß für die Rechte der Frau. Vorsitzende des Frauenausschusses ist zur Zeit die niederländische Grüne Nel van Dijk. Der Frauenausschuß wird als sogenannter "grauer" Ausschuß geführt. Diese verlangen keine ausschließliche Mitgliedschaft. Der Frauenausschuß könnte demnach überfüllt sein. Ist er aber nicht. Der Frauenausschuß hat, wie alle anderen Ausschüsse, kein Gesetzesinitiativrecht. Er kann Meinungen zu Kommissionsvorlagen abgeben und durch unverbindliche Änderungsanträge versuchen, das Gesetzgebungsverfahren zu beeinflussen. Dabei zeigt sich immer wieder schnell, daß der Frauenausschuß für viele weiterhin lediglich Feigenblattfunktion besitzt - trotz allen Wortgeklingels von der Notwendigkeit, Frauen zu ihren Rechten zu verhelfen. So waren Abgeordnete des Frauenausschusses einmal so konsequent und mutig, eine nach Geschlecht ausgerichtete Quotierung der Mittel der Strukturfonds zu beantragen. Dieser Fonds schüttet immerhin 33,25 Mrd. ECU für den Zeitraum 1994-99 aus. Der Vorschlag wurde milde lächelnd von den Kommissionsvertretern, die immer mit im Ausschuß wie im Plenum sitzen, abgelehnt. Immerhin versprach die Kommission, bei der Mittelvergabe künftig ein wachsames Auge auf die Frauenfrage zu haben. Mehr als die Hoffnung, daß steter Tropfen den Stein höhlt, kann also nicht bestehen.
Eine frauenpolitische Rolle könnte auch vom Entwicklungsausschuß gespielt werden. Er könnte beispielsweise versuchen, über Hearings Öffentlichkeit für Frauenfragen zu schaffen, Berichte zu frauenspezifischen Themen zu verfassen, oder versuchen, über Änderungsanträge auf den Haushaltsentwurf Einfluß zu nehmen. In den vergangenen Jahren wurden jedoch die Mittel für Frauenförderung in den Entwicklungsländern radikal zusammengestrichen. Es existiert zwar noch die Haushaltslinie "Die Rolle der Frau in den Entwicklungsländern". Dies kommt der Mittelausstattung der beiden WID (Women in development desks) in der Generaldirektion VIII (Afrika) und I (für die übrigen Entwicklungsländer) zugute. Die WID sollen die Kommission und die ihr unterstellte Beamtenschaft sensibilisieren sowie die Bewußtseinsbildung in Sachen frauengerechter Projektbegleitung vorantreiben. Herausgekommen sind bislang etwa wunderschöne Handbücher. Aber ich glaube kaum, daß die irgendein Kommissionsbeamter anwendet.
Schließlich ein Beispiel für einen "härteren" Ausschuß, den REX (Ausschuß für Außenwirtschaft). Er ist zuständig für Berichte und Stellungnahmen zu Handelsverträgen und ähnlichem - Themen, die alle als geschlechtsneutral gelten. Vor einigen Monaten hatte sich auf die Tagesordnung dieses Ausschusses eine Kommissionsmitteilung über Rehabilitationsmaßnahmen in Krisengebieten verirrt. Die Grünen reichten einen Änderungsantrag ein, in dem auf die unterschiedlichen Auswirkungen von Katastrophenhilfe auf Frauen und Männer verwiesen wurde und die Kommission verpflichtet werden sollte, auf eine Verbesserung der Lage der Frauen hinzuwirken. Die Mehrheit der REX-Ausschußmitglieder fand das lächerlich. Der Antrag wurde entsprechend im Ausschuß abgelehnt. Hier muß erst noch unter den Mitgliedern des Ausschusses selbst, darunter durchaus auch Frauen, alphabetisiert werden.
Kommen wir zur Kommission der Europäischen Union. Frauenminister ist zur Zeit der Ire Padraig Flynn. Er kommt aus einem Land, in dem die Abtreibung verboten ist und die Scheidung erst im letzten Jahr erlaubt wurde - erstaunliche Voraussetzungen für den Job eines Frauenkommissars in der EU. Flynn ist allerdings auch für weitere Ressorts zuständig, wo ihm die leidige Frauenfrage erspart bleibt.
Die Kommission verwaltet in beträchtlichem Umfang den EU-Haushalt. Handelsfragen beispielsweise gelten weitgehend als Verwaltungsakte und werden weder im Bereich der Vorschriften noch in der Praxis vom Parlament kontrolliert. Dies würde es der Kommission erlauben, die deklarierten frauenpolitischen Absichten großzügig in die Tat umzusetzen.
Betrachten wir ein paar Beispiele. In den letzten Jahren wurden die Mittel für Osteuropa sehr stark erhöht, um dort den wirtschaftlichen Umbau hin zu einer Marktwirtschaft westeuropäischen Zuschnitts in Gang zu bringen. Insider kennen die beiden größten Programme unter den Abkürzungen TACIS (für die Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion) und PHARE (für die mitteleuropäischen Länder). Der Rechnungshof rauft sich die Haare, wenn er an die schwarzen Löcher denkt, in denen ein Großteil der Mittel verschwunden ist, während sich einige Consultingfirmen die Hände reiben! - Ich habe mir die jüngsten Zwischenevaluierungen von PHARE und TACIS angesehen. Zum PHARE-Programm sind in dem entsprechenden Band etwa 80 Einzelevaluierungen zu spezifischen Aspekten aufgeführt. Das Wort "Frau" oder "Gender" kommt in keiner dieser "impact studies" vor. Und da denkt frau, es müsse sich doch herumgesprochen haben, daß gerade Frauen in Osteuropa einem unglaublichen Wandel ihrer sozialen und ökonomischen Situation unterworfen sind. Doch kein Sterbenswörtchen. Die nettgemeinte Richtlinie der EU, Chancengleichheit solle in allen EU-Programmen berücksichtigt werden, liegt mucksmäuschenstill auf dem Regal und rührt sich nicht.
Was aber wäre, wenn sie sich rührte? "Na und", sagt dann die Consultingfirma, "wo ist das Problem? Schauen Sie sich doch mal meinen Projektantrag an. Da steht dick und fett: 'Ziel dieses Vorhabens ist insbesondere die Förderung von Frauen.`" Das war's. Die Kommission besitzt weder Evaluierungskriterien noch Sanktionsmechanismen für den Fall, daß Frauenbelange unberührt bleiben oder gar geschädigt werden. Aber sie besitzt einen Apparat zum Schaumschlagen. Und ich versichere Ihnen, jede Menge Claqueure und Claqueusen(?), die gern bereit sind, für das "frauenfreundliche Europa" zu werben.
Die Strukturfonds haben seit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) von 1987 die Aufgabe, für einen besseren Zusammenhalt (Kohäsion) aller Regionen und Bereiche der EU zu sorgen. Auf Dringen des EU-Parlamentes müssen diese Strukturfonds (also Regionalfonds, Sozialfonds und Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft) nach dem Prinzip der Chancengleichheit verfahren. Die Strukturfonds werden jedoch von den jeweiligen Stellen (meistens Ministerien) in den Mitgliedsländern verwaltet. Diese wiederum verteilen keine Einzelzuschüsse, sondern schwer zu kontrollierende Globalmittel. Ein Ministerium wird sich gewiß nicht frauenfreundlicher verhalten, wenn es EU-Mittel vergibt, als wenn es aus dem nationalen Haushalt schöpft. Die EU bringt in dieser Hinsicht keinerlei neue Freiräume. Außerdem befinden wir uns beileibe nicht in Zeiten wirtschaftlichen Aufschwungs. In Zeiten der Krise neigen die Verwaltungsstellen von Sozialfonds dazu, im Einklang mit dem zentralen Politikfeld "Europäische Industriepolitik" Gelder in von Strukturwandel betroffene industrielle Krisenregionen zu vergeben. Man wie frau kann sich leicht ausmalen, daß die Zuschüsse eher in Umschulungsmaßnahmen arbeitsloser Bergmänner gehen als in irgendwelche Frauenprojekte. Die Regionalfonds ihrerseits finanzieren den Ausbau von Infrakstrukturmaßnahmen in Randgebieten zur Förderung des Wirtschaftspotentials. Und das ist männlich definiert. Ganz ähnlich wissen auch Landfrauen nach eigener Aussage nicht, wie sie an die ihnen prinzipiell zur Verfügung stehenden Töpfe des Landwirtschaftsfonds kommen sollen, weil die Seilschaften in den Landwirtschaftsministerien ohnehin in der Praxis immer an ihnen vorbeiziehen.
Kann man/frau denn nun nicht juristisch auf Frauenrechte pochen? Das berühmt gewordene Kalankeurteil im Frühjahr letzten Jahres hat gezeigt, daß Frauenförderung auf sehr schwierigem Posten steht. Die dritte der hier betrachteten Institutionen, der EuGH (Europäischer Gerichtshof), der aus was weiß ich für welchen Gründen vor Jahren noch als frauenfreundlich eingestuft wurde, hat mit dem Kalanke-Urteil eindeutig gegen die Möglichkeit der positiven Diskriminierung Stellung bezogen. Die im letzten Jahr begonnene Regierungskonferenz hatte bei vielen Menschen im Hinblick auf Verbesserungen für Frauen Erwartungen geweckt. Herausgekommen ist im Juni dieses Jahres ein Minimalkonsens, der in keiner Weise ernstnimmt, was allenthalben, von Frauengruppen bis zum Europaparlament, im Vorfeld gefordert wurde. Der Rat hat zwar den Art. 119 ein bißchen modernisiert, indem jetzt von Vereinbarkeit von Berufs- und Familienleben die Rede ist. Nebenbei bemerkt, das stand, glaube ich, schon im Wahlprogramm der CDU, als ich zum ersten Mal wählen durfte. Es wurde aber weder ein Dialog mit Verbänden und NGOs vorgesehen, noch wurden irgendwelche positiven Maßnahmen, geschweige denn Sanktionsmöglichkeiten, beschlossen. Das Kalanke-Urteil wäre also vermutlich immer noch möglich. Es gibt auch einen neuen Antidiskriminierungsparagraphen, den Artikel 6A, der aber Frauen, Behinderte und andere Minderheiten alle in einen Topf wirft. Zudem ist das Diskriminierungsverbot des Artikels 6A butterweich: es legt keinerlei Sanktionen fest. Es eröffnet lediglich die Möglichkeit, nach dem Prinzip der Einstimmigkeit im Rat Maßnahmen zu beschließen, was niemand von uns je erleben wird. Es sei nur daran erinnert, daß seit 10 Jahren ein Kommissionsvorschlag bezüglich einer veränderten Rentenberechnung auf Eis liegt, der den Frauen ihre vollen Rechte zugesteht und sie aus ihrer Eheabhängigkeit lösen würde. Die Wirtschaftslobby will diese Richtlinie nicht, der Ministerrat zuckt folglich bedauernd die Achseln. Das Thema, heißt es, sei für manche Mitgliedsländer "zu delikat".
Verwunderlich ist das alles keineswegs. Der Rat , die vierte hier genannte Institution und oberste Gesetzgebungsinstanz, setzt sich zusammen aus den nationalen Regierungen. Warum sollten sie sich unnötig das Leben schwer machen? Seine Haltung ist aus seiner Sicht verständlich, nichtsdestotrotz aber unakzeptabel. Frauen in Europa sollten es ihm nicht länger gestatten, uns rhetorisch einzulullen.