Kurzinfos August 2021

17. Mai 2022

Die Schritte der EU-Kommission gegen hiesige Medtech-Firmen sind illegal – warum sich Bund und Branche trotzdem nicht wehren.

Angreifen oder stillhalten? Für etablierte Verträge kämpfen oder die Faust im Sack machen, wenn der Partner sie einseitig verletzt? Diese Fragen stellen sich derzeit der Schweiz, die ihr Verhältnis zur EU neu austarieren muss.

Die hat das Nein der Schweiz zu einem Rahmenabkommen im Mai diesen Jahres nicht einfach so hingenommen. Schon einen Tag nach der Absage kippte die EU-Kommission unter anderem den freien Zugang der Schweizer Medtech-Branche zum Markt der Union.

In einer «Notiz» auf der Kommissions-Website hiess es da plötzlich, die neue EU-Regulierung für Produkte der Medizinaltechnik unterstünde nicht mehr dem Abkommen zur gegenseitigen Anerkennung von Regulierungen und Zertifikaten zwischen der EU und der Schweiz (MRA). Deshalb würden per sofort «Schweizer Hersteller behandelt wie irgendein Drittstaathersteller». Und – besonders stossend – die EU-Kommission aberkannte Schweizer Medtech-Gütern rückwirkend die Zulassung, wenn sie nur mit einer Schweizer Zertifizierung auf dem EU-Markt waren.

Die Medtech-Branche hatte sich zwar auf solche Kalamitäten vorbereitet. Die meisten Anbieter haben ihre rund 500 000 Produkte vorab auch in der EU zertifizieren lassen. Der Schaden hält sich deshalb momentan in Grenzen. Trotzdem: Muss man den Entscheid der EU-Kommission als Kollateralschaden zum versenkten Rahmenabkommen einfach hinnehmen?

Die internationale Anwaltskanzlei Sidley sagt Nein. Sie hat im Auftrag des europäischen Medtech-Verbandes Anfang Juli ein Gutachten erstellt, das sich mit der Rechtmässigkeit des Vorgehens befasst, wie kürzlich der «Tages-Anzeiger» berichtete.

Das Ergebnis ist klar: Die EU-Kommission bewegt sich nach Ansicht der Fachanwälte auf illegalem Terrain. Zum Ersten habe eine derartige, informelle Notiz keine juristische Bedeutung. Zu Deutsch: So kann man einen Vertrag zwischen Ländern nicht aufheben. Zum Zweiten sei die Aberkennung der Schweizer Zertifikate ein Verstoss gegen diesen fortbestehenden Vertrag. Schliesslich verletze das Vorgehen mehrere Klauseln des internationalen Handelsrechts im Rahmen der WTO, heisst es in dem Gutachten, dass der «NZZ am Sonntag» vorliegt.

Betroffenen Firmen, ihren Verbänden oder der Schweiz böten sich diverse juristische Möglichkeiten, um gegen das Vorgehen der Kommission anzukämpfen, versichern die Anwälte. Die Branche hat die Wertigkeit der Analyse sofort getestet. Mit den gelieferten Argumenten wehrte sich der europäische Medtech-Verband bei der EU-Kommission gegen die Aberkennung der Gleichwertigkeit von Schweizer Produkten und dagegen, dass Niederländer, Italiener oder Spanier diese nicht mehr ins Land liessen.

«Mit gutem Erfolg», sagt Daniel Delfosse vom Verband Swiss Medtech. Mündlich habe die Kommission zugesichert, die Verlautbarung vorderhand nicht umzusetzen. «Schriftlich konnten wir diese Zusicherung allerdings nicht erhalten», bedauert er.

De facto scheint es derzeit wenig Probleme bei der Lieferung von Produkten in die EU zu geben. Doch die Anweisung der EU-Kommission ist weiter auf ihrer Website aufgeschaltet und verbreitet Unsicherheit. Welcher Spitaleinkäufer in der EU liest die juristischen Gegenargumente auf den Websites der Branchenverbände, wenn er neue Hüftgelenke bestellen will?

Am 5. August läuft nun eine erste Frist ab, innert der Betroffene beim Europäischen Gerichtshof Klage gegen das Vorgehen der EU-Kommission einreichen und damit Flagge zeigen könnten. Doch sämtliche potenziellen Protagonisten zögern. Dabei betrifft dieser Streit nicht nur die Medtech-Branche mit ihren rund 63 000 Arbeitnehmern. Das Abkommen zur gegenseitigen Anerkennung von Zertifikaten und Regulierungen als Teil der bilateralen Verträge umfasst insgesamt 20 Industrien. Als Nächstes steht ein Update für die Maschinenbranche bevor, danach wird auch die Pharmabranche dran sein.

Die Anwälte von Sidley warnen deutlich davor, die Sache einfach laufenzulassen. Die Schweizer Regierung erlaube der EU-Kommission, eine Art Präzedenzfall zu kreieren, wenn sie den Vertragsbruch einfach toleriere. Trotzdem ist die Kampfeslust rundherum klein. Bei Swiss Medtech mit seinen rund 700 Mitgliedern fanden sich nur drei kleinere Firmen, die eine Klage mittragen wollten. Die Grossen winkten alle ab. Sie wollen auf keinen Fall gegen die EU und damit ihren grössten Absatzmarkt zu Felde ziehen. Winkelrieds Erben sucht man hier vergebens.

Der Direktor des Maschinbauverbandes Swissmem, Stefan Brupbacher sieht zwar die Medtech-Situation als Testfall für die eigene Branche. «Das Rechtsgutachten ist rechtlich und politisch wichtig – es stärkt die Position der Schweiz», hält er fest. Die Verantwortung zum Handeln schiebt er aber dem Bund zu: «Wir erwarten, dass der Bundesrat das Gutachten im Interesse der Schweiz und ihrer Industrie gegenüber der EU-Kommission bereits aktiv eingesetzt hat und auch den Rechtsweg prüft.» Dabei findet auch er, die juristische Gegenwehr sei als letztes Mittel zu sehen.

In etwa entspricht dies wohl dem Kalkül des Bundesrates. Das eidgenössische Wirtschaftsdepartement antwortet vieldeutig auf die Frage, wie man das Gutachten einsetzen wolle: «Das WBF hat die rechtliche Lage zusammen mit dem EDA und dem EJPD geprüft. Die rechtliche Qualifikation der Mitteilung der Kommission ist weiterhin unklar und hat, soweit uns bekannt, bisher keine rechtlichen Auswirkungen gezeigt. Wir verfolgen die Entwicklung der Situation in politischer wie in rechtlicher Hinsicht laufend und halten uns alle Handlungsoptionen offen.»

Im gleichen Atemzug betont das WBF: «Es bestehen Kontakte mit der EU. Die EU-Kommission dürfte ihre Position im Herbst bekanntgeben.» Offenbar, so erklärt ein gut vernetzter Wirtschaftslobbyist in Bern, hat die EU-Kommission ihren Mitgliedern bis nach der Sommerpause Zeit gegeben, darüber nachzudenken, wie man mit den widerspenstigen Schweizern weiter verfahren wolle. Deshalb wolle die Schweizer Seite in der Phase sicher nicht heftig auf den Putz hauen.

Darüber hinaus «liegt es nicht in der Tradition der Schweiz, bei diplomatischen Konflikten den Rechtsweg zu beschreiten», sagt der Interessenvertreter. Ein anderer Politbeobachter formuliert es böser. Die Schweiz versuche, sich als Musterschüler wieder beliebter zu machen. «Dabei vergessen diese Strategen, dass in der Schule keiner je den Musterschüler mag.» NZZ am Sonntag, 1. August 2021, S. 21.

Die EU hat die Schweiz inzwischen von einer Reihe von etablierten Kooperationen ausgeschlossen:

Börsenequivalenz: Die EU verweigert seit 2019 der Schweizer Börse die Anerkennung als gleichwertiger Handelsplatz.</br> Horizon Europe: Das Europäische Forschungsprogramm mit seinen Milliarden muss Schweizer Projekte nun als Drittstaaten-Bewerbung behandeln.</br> Eudamed: Die Schweiz kann die EU-Datenbank, in welcher alle Meldungen über Probleme mit Medtech-Produkten einlaufen, nicht mehr nutzen.</br> Swissgrid: Die EU will die Schweiz von der Nutzung europäischer Stromhandelsplattformen ausschliessen. Die Netzgesellschaft Swissgrid wehrt sich mit einer Klage vor dem EU-Gerichtshof, wie die «NZZ am Sonntag» im Juni publik machte.

Auch andere kleine Nationen müssen Konflikte mit der EU lösen, zum Beispiel die Faröer-Inseln. 2013 erklärte die Kommission in einer Pressemitteilung, dass die 50 000 Insulaner viel zu viel Fisch fingen. Mit Sanktionen sollten sie zur Raison gebracht werden. Die allerdings verlangten eine Schlichtung nach Vorgaben der WTO. Die EU bot dann Hand zu einer gütlichen Einigung. NZZ am Sonntag, 1. August 2021, S. 21.

Die Sozialdemokraten sahen den Rahmenvertrag mit Brüssel wegen einzelner Punkte kritisch. Nun fordern sie einen umfassenden Integrationsschritt.

Das Rahmenabkommen zwischen der Schweiz und der EU ist seit Monaten vom Tisch. Die Fragen, die mit dem Vertrag verbunden sind, geistern aber immer noch durch die Schweizer Politik – und werden ihr vermutlich auf Jahre hinaus keine Ruhe lassen. Der SVP-Übervater Christoph Blocher bläst bereits zum Kampf gegen eine neue institutionelle Anbindung an die EU, obwohl der Bundesrat die Verhandlungen ohne Plan B abgebrochen hat.

Willkommene Argumente liefern Blocher die Sozialdemokraten, die versuchen, sich in der Europapolitik wieder offensiver zu positionieren. Im Verbund mit den Genossen aus den Nachbarländern fordern die Co-Präsidenten Cédric Wermuth und Mattea Meyer rasch neue Verhandlungen mit Brüssel. Am Parteitag am Samstag, 28. August 2021, folgte der nächste Schritt: Die SP stellte sich mit grosser Mehrheit hinter einen Antrag des Zürcher Nationalrats Fabian Molina. Der Europa-Ausschuss unter Leitung des Vizepräsidenten Jon Pult soll bis 2022 aufzeigen, dass der EU-Beitritt für die Schweiz die beste Option ist.

Diese Verlautbarung muss man sich auf der Zunge zergehen lassen. Die Debatte über den Rahmenvertrag hat zwar in fast allen grossen Parteien europapolitische Bruchstellen offengelegt. Kaum eine Partei aber leistet sich derart gewagte Manöver wie die Sozialdemokraten. Bis vor einigen Jahren gaben sich diese prononciert EU-freundlich. Die Genossen liebäugelten wiederholt mit dem EU-Beitritt, wenngleich sie diesen 2016 aus ihrem Vokabular strichen. Manche Exponenten wie Molina stehen bis heute hinter diesem Ziel.

Lange sprachen sich die Sozialdemokraten zudem so konsequent wie keine andere Partei für ein Rahmenabkommen aus. Doch 2018 kam es, wie es wohl oder übel kommen musste: In den Verhandlungen zwischen Bern und Brüssel erwies sich der Schweizer Lohnschutz als einer der Knackpunkte. Nun drehte der Wind. Fortan gaben in der SP die Gewerkschafter den Ton vor.

Corrado Pardini, damals SP-Nationalrat und Mitglied der Unia-Geschäftsleitung, liess es sich nicht nehmen, in der «Arena» von SRF als Gegner des Rahmenabkommens aufzutreten. Gewerkschaftsvertreter in der SP kritisierten die EU-Kommission und den Europäischen Gerichtshof (EuGH) zum Teil scharf – als Hochburgen des Neoliberalismus. «Kein vernünftiger Mensch geht nach Brüssel, um mit den neoliberalen Hardlinern der EU-Kommission über den Lohnschutz zu diskutieren», verlautbarte der Ständerat und damalige Gewerkschaftspräsident Paul Rechsteiner.

Die letzte und auch die amtierende SP-Spitze stellten sich stets bedingungslos hinter die Gewerkschaften. Die zwei sozialdemokratischen Bundesräte unternahmen keinen ernsthaften Versuch, sich für eine Lösung einzusetzen. Im Mai brach der Bundesrat die Verhandlungen mit der EU aus mehreren Gründen ab. Die Haltung der SP spielte zweifellos eine wesentliche Rolle. Ohne sie war das Rahmenabkommen zum Scheitern verurteilt.

Die rechtsliberale EU-freundliche Fraktion in der SP hat den Abbruch nicht verdaut. Sie sah sich parteiintern zusehends an den Rand gedrängt und tat sich mit der harten Linie schwer. Das Liebäugeln der SP mit dem EU-Beitritt ist nun ein plumper Versuch, die Wogen zu glätten und sich wieder «öffnungsfreundlich» zu geben (Frontex lässt grüssen!!). Das kostet nichts, weil ein EU-Beitritt der Schweiz auf absehbare Zeit ohnehin unrealistisch bleibt.

Glaubwürdig ist diese Politik nicht. Ein EU-Beitritt wäre ein Integrationsschritt, der deutlich weiter gehen würde als das Rahmenabkommen. Die Schweiz würde namentlich eine umfassende Rolle des EuGH akzeptieren, den führende SP-Exponenten gerade erst so scharf attackiert haben. NZZ, 31. August 2021, S. 19

Eine aktuelle Studie der internationalen NGO The People's Vaccine Alliance legt die Dimensionen der Profite offen, die die großen mRNA-Impfstoffhersteller, darunter BioNTech (Mainz), aus der Covid-19-Pandemie ziehen. Die Studie, die soeben unter dem Titel "Der große Impfstoffraub" veröffentlicht wurde, beziffert den Verkaufspreis des Impfstoffs von BioNTech/Pfizer auf das 6- bis 24-Fache der Produktionskosten. The People's Vaccine Alliance kommt zu dem Schluss, die Einnahmen, die BioNTech und Pfizer aus dem Verkauf ihres Vakzins gezogen hätten, lägen um rund 24 Milliarden US-Dollar über dem Herstellungspreis. Bei der Organisation handelt es sich um einen Zusammenschluss von ungefähr 70 internationalen NGOs, darunter Oxfam und Amnesty International. Berlin sichert die Profite der Impfstoffhersteller, indem es die zeitweise Aussetzung der Impfstoffpatente weiterhin blockiert. Größter Impfstoffversorger von Schwellen- und Entwicklungsländern ist China mit inzwischen über 570 Millionen Impfdosen. Deutschland hingegen geht zu Auffrischungsimpfungen über; die Bundesregierung will dutzende Millionen Impfdosen horten – zur "Vorsorge".

Exzessive Profite

Der Preisanalyse für die mRNA-Impfstoffe gegen das Covid-19-Virus legt The People's Vaccine Alliance eine aktuelle Studie zugrunde, die die US-NGO Public Citizen und Experten des Imperial College London gemeinsam erstellt haben. Demnach könnte eine Dosis des BioNTech/Pfizer-Vakzins für rund 1,18 US-Dollar produziert werden, eine Dosis des Moderna-Vakzins für 2,85 US-Dollar.[1] Soweit die tatsächlich gezahlten Preise bekannt sind, liegen sie bei Moderna um das 4- bis 13-Fache über den von The People's Vaccine Alliance geschätzten Produktionskosten, bei BioNTech/Pfizer sogar um das 6- bis 24-Fache. Der niedrigste bekannte Preis für eine Dosis des BioNTech/Pfizer-Vakzins wurde von der Afrikanischen Union (AU) gezahlt; er liegt mit 6,75 US-Dollar pro Dosis beim 6-Fachen der geschätzten Produktionskosten. Den höchsten Preis bezahlte Israel mit 28 US-Dollar pro Dosis. Moderna wiederum soll von Kolumbien 30 US-Dollar pro Impfdosis verlangt haben – das Doppelte dessen, was die US-Regierung zahlte. Südafrika hat sich gezwungen gesehen, ein Angebot von Moderna als unbezahlbar abzulehnen; Berichten zufolge verlangte der Konzern 42 US-Dollar pro Dosis.

Coronamilliardäre

The People's Vaccine Alliance hat als Beispiel einige Beträge berechnet, die über die geschätzten Herstellungskosten hinaus gezahlt wurden und von den Impfstoffherstellern nun vermutlich als Profite verbucht werden können. Im Fall Südafrikas liegt dieser Betrag bei 177 Millionen US-Dollar – genug, wie The People's Vaccine Alliance feststellt, um die gesamte Bevölkerung des Landes und die Bevölkerungen Namibias und Sambias zum Produktionspreis zu impfen. Die AU hätte demnach 279 Millionen US-Dollar zu viel gezahlt, Kolumbien 375 Millionen US-Dollar. BioNTech/Pfizer und Moderna haben laut der Analyse einen Betrag von zusammengenommen 41 Milliarden US-Dollar über den geschätzten Produktionskosten kassiert, davon BioNTech/Pfizer 24 Milliarden US-Dollar. Tatsächlich verzeichnete BioNTech bereits im ersten Quartal 2021 einen Gewinn von 1,13 Milliarden Euro bei einem Umsatz von 2,05 Milliarden Euro [2]; die Pfizer-Vergleichsdaten lassen einen deutlichen Anstieg in den weiteren Quartalen erwarten. Es kommt hinzu, dass die Impfstoffproduktion bereits bis Mai 2021 neun neue Milliardäre hervorgebracht hat, darunter BioNTech-Chef Uğur Şahin, vier Manager und Investoren von Moderna sowie drei Manager des chinesischen Impfstoffherstellers CanSino.[3]

Die Großzügigkeit der EU

Besondere Profite verdanken die Impfstoffhersteller dabei der EU, die laut Einschätzung von The People's Vaccine Alliance die Preise "besonders schlecht verhandelt" hat. Soweit bekannt, hat Brüssel für seine ersten 600 Millionen BioNTech/Pfizer-Impfdosen 15,50 Euro pro Stück bezahlt. Der Preis sei dann bei den nächsten 900 Millionen Impfdosen auf 19,50 Euro pro Stück gestiegen, hält The People's Vaccine Alliance fest. Zähle man den Aufschlag auf die Produktionskosten der 460 Millionen Moderna-Impfdosen hinzu, dann belaufe sich der Betrag, den die Union über den reinen Herstellungspreis hinaus ausgegeben habe, auf gut 31 Milliarden Euro, 19 Prozent des gesamten EU-Haushalts für das Jahr 2021. Berichten zufolge ist es den Pharmakonzernen darüber hinaus gelungen, den Preis für die jüngste Bestellung der EU von zusätzlich 2,1 Milliarden Impfdosen nach oben zu drücken. Hieß es zunächst, BioNTech/Pfizer würden 15,50 Euro pro Impfdosis erhalten, so sind es nun 19,90 Euro; Moderna wiederum hat den Preis von 19 auf 21,50 Euro pro Dosis erhöht.[4] Dies wird die Profite der Konzerne weiter in die Höhe treiben – auf Kosten der Steuerzahler in der EU.

Deutschlands Blockade

Dafür, dass die mRNA-Hersteller aus Deutschland und den USA auch weiterhin Milliardenprofite aus der Covid-19-Pandemie ziehen können, sorgen unverändert die Bundesregierung und die EU: Sie haben in der vergangenen Woche zum wiederholten Male die Forderung, die Patente auf die Covid-19-Impfstoffe zumindest zeitweise auszusetzen, in den zuständigen Gremien der WTO ausgebremst.[5] Indien und Südafrika hatten die Forderung bereits im Oktober 2020 zum ersten Mal vorgebracht; wäre sie damals erfüllt worden, könnten längst große Mengen an Impfstoffen in ärmeren Ländern produziert werden und deren Versorgung sicherstellen. Berlin und die Union tragen mit ihrer Blockadepolitik maßgeblich Verantwortung dafür, dass in Ländern mit niedrigem Einkommen bisher nur 1,1 Prozent der Einwohner eine erste Impfdosis erhalten haben. BioNTech/Pfizer und Moderna, die Pharmakonzerne, die von der deutsch-europäischen Blockade der dringenden Patentfreigabe wohl am meisten profitieren, sind zugleich diejenigen, die laut Angaben von The People's Vaccine Alliance die wenigsten Impfstoffe an ärmere Staaten liefern: BioNTech/Pfizer haben Ländern mit mittlerem oder niedrigem Einkommen lediglich acht Prozent ihrer weltweiten Produktion zugeteilt, Moderna nur sieben Prozent.[6]

Impfstoffe für ärmere Länder

Als mit Abstand bedeutendster Impfstoffversorger der Schwellen- und Entwicklungsländer tut sich längst die Volksrepublik China hervor. Die Vereinigten Staaten haben zugesagt, ärmeren Ländern 500 Millionen Impfdosen zu liefern – bis Mitte 2022. Großbritannien hat in der vergangenen Woche die ersten neun Millionen Impfdosen in ärmere Länder auf den Weg gebracht. Die Volksrepublik hat laut Angaben des Beratungsunternehmens Bridge Beijing mittlerweile 570 Millionen Impfdosen an Staaten mit einem mittleren oder niedrigen Einkommen geliefert. 45,4 Millionen davon gingen an zahlreiche Länder Afrikas – mehr als die Hälfte der fast 83,3 Millionen Dosen, die diese laut Angaben der WHO insgesamt erhalten haben. Deutschland hingegen wird in Kürze beginnen, vollständig geimpften Personen Auffrischungsimpfungen zu verabreichen, und geht zur Immunisierung von Kindern und Jugendlichen über. Die Bundesregierung plant zudem, große Mengen an Vakzinen zu bunkern – laut Berichten vermutlich eine Dosis pro Einwohner, also über 80 Millionen Dosen, zum Zwecke der "Vorsorge", wie es heißt.[7] Ärmere Länder können aktuell höchstens darauf hoffen, einige der Impfdosen abzubekommen, die aufgrund mangelnder Impfbereitschaft in Deutschland ungenutzt lagern und deren Verfallsdatum sich nähert. Gelingt es, sie rechtzeitig aus dem Land zu schaffen, dann fällt für ärmere Staaten also auch noch etwas aus Deutschland ab.

[1] Vgl. hier und im Folgenden: Anna Marriott, Alex Maitland: The Great Vaccine Robbery. The People's Vaccine Alliance Policy Brief. 29 July 2021.

[2] S. dazu Die Pandemie als Chance. https://www.german-foreign-policy.com/news/detail/8595/

[3] COVID vaccines create 9 new billionaires with combined wealth greater than cost of vaccinating world's poorest countries. oxfam.org 20.05.2021.

[4] Elena Sánchez Nicolás: Report: Pfizer and Moderna raise vaccine prices for EU. euobserver.com 02.08.2021.

[5] S. auch Die Welt impfen (III). https://www.german-foreign-policy.com/news/detail/8619/

[6] Anna Marriott, Alex Maitland: The Great Vaccine Robbery. The People's Vaccine Alliance Policy Brief. 29 July 2021.

[7] Kim Björn Becker, Christian Geinitz: Schrei vor Glück oder schick's zurück. Frankfurter Allgemeine Zeitung 31.07.2021. 4. August 2021, https://www.german-foreign-policy.com/news/detail/8678/