Kurzinfos Juli 2014

24. März 2015

Schlecht für die Arbeitnehmenden

Die Volksinitiative «gegen Masseneinwanderung» (Artikel 121a der Bundesverfassung) wurde am 9. Februar nur mit einem hauchdünnen Mehr von 19 526 Stimmen angenommen. Das Resultat gehört zu den knappsten Abstimmungsergebnissen der letzten Jahre. Es hat sich gerächt, dass sich Bundesrat und Arbeitgeber gegen eine Verbesserung des Arbeitnehmerschutzes gewehrt hatten. Denn zahlreiche Stimmberechtigte haben am 9. Februar aus Sorge um die Löhne und Arbeitsplätze Ja gestimmt. Niemand versteht, wenn Schweizer Assistenzärztinnen bei einer Schwangerschaft ihre Stelle verlieren und durch ausländische Kollegen ersetzt werden; wenn Pflegefachfrauen aus dem Beruf aussteigen müssen, weil wegen der unregelmässigen Arbeitszeiten die Vereinbarkeit von Familie und Beruf nicht mehr möglich ist; wenn ausländische Firmen – beispielsweise im Bau – die Schweizer Firmen mit Dumpingofferten aus dem Markt drängen, weil sie katastrophale Löhne zahlen; oder wenn ältere Berufstätige ihre Stelle verlieren, bloss weil sie der jüngeren Geschäftsleitung nicht mehr passen. Ihre Sorgen werden durch das Abstimmungsergebnis aber nicht kleiner, im Gegenteil: Der Umsetzungsvorschlag des Bundesrates ist eine Gefahr für die Löhne, die Arbeitsbedingungen und die Arbeitsplätze in der Schweiz.

Der Bundesrat schlägt über weite Strecken eine Kopie des früheren Kontingentssystems vor. Das alte Kontingentssystem hat jedoch versagt. Die Kontingentszahlen wurden im Wesentlichen gemäss den Wünschen der Arbeitgeber festgelegt, wobei lobbystarke, aber ökonomisch weniger produktive Branchen ihre Interessen besonders gut durchgesetzt haben. Die Löhne und Arbeitsbedingungen wurden kaum kontrolliert. Gemäss einer Studie der Uni Genf verdienten beispielsweise Saisonniers für die gleiche Arbeit fast 15 Prozent weniger als ihre Schweizer Kollegen. Zahlreiche Arbeitgeber haben ihr Personal schwarz angestellt, um die Zulassungsbestimmungen zu umgehen. Lohndruck und Schwarzarbeit waren deshalb im alten System eine traurige Realität.

Diese Probleme würden künftig verstärkt, weil der Bundesrat ausländische Firmen und Temporärbüros von den Kontingenten und von der Prüfung des Inländervorrangs zu einem grossen Teil ausnehmen will. Denn für Tätigkeiten bis drei Monate soll der Marktzugang vollständig geöffnet bleiben. Doch wie die Erfahrung zeigt, fliegen gerade in diesen Segmenten bei den Kontrollen regelmässig grobe Verstösse gegen die Schweizer Arbeitsbedingungen auf.

Eine Gefahr für die Sicherheit der Löhne und Arbeitsplätze ist weiter, dass der Bundesratsvorschlag im Widerspruch zu den bilateralen Verträgen steht. Für den Schweizer Wohlstand sind gute und geregelte Beziehungen zur EU eine wichtige Voraussetzung. Dabei geht es nicht nur um die Bilateralen I, sondern auch um die Möglichkeit, bei akuten Problemen oder möglichen Konflikten rasch Lösungen zu finden (Vollzug des Freihandelsabkommens, Drittstaatenregelung bei Mifid II usw.). Ein Abbruch der bilateralen Beziehungen ist zunächst für die Berufstätigen in der Exportwirtschaft ein Problem. Später auch für die Lehrerin oder den Maler. Denn in einer kleinen, offenen Volkswirtschaft hängt das Einkommen aller direkt oder indirekt vom Aussenhandel ab.

Der Schweizerische Gewerkschaftsbund hat nach der Abstimmung vom 9. Februar für den weiteren Prozess folgende Grundsätze beschlossen:

Die bilateralen Verträge müssen gesichert werden. Sie sind für das Lohnniveau und die Sicherheit der Arbeitsplätze von sehr grosser Bedeutung. Und sie garantieren, dass Berufstätige mit EU-Pass nicht diskriminiert werden.

Ein neues Saisonnier-Statut kommt nicht infrage. Es braucht mehr, nicht weniger Lohnschutz. In der Schweiz müssen Schweizer Löhne bezahlt werden – zum Schutz der Löhne und zum Schutz der Arbeitsplätze vor Dumpingkonkurrenz.

Die Gewerkschaften werden sich gegen ein Kontingentssystem wehren, weil es arbeitnehmerfeindlich ist. Eine Schlechterstellung der Berufstätigen ohne Schweizer Pass schadet am Schluss allen. Vom Kontingentssystem profitieren nur die schwarzen Schafe unter den Arbeitgebern. Weil sie die Löhne und Arbeitsbedingungen drücken bzw. weil sie «billige» Arbeitskräfte holen können. Und weil Schwarzarbeit toleriert wird.

Für die Anstellung von ausländischen Arbeitskräften durch die Schweizer Firmen muss folgender Grundsatz gelten: Die Schweizer Arbeitgeber sollen nur Personal aus dem Ausland holen, wenn sie in der Schweiz keine Arbeitskräfte finden. Umgesetzt wird das über sicherere und bessere Arbeitsbedingungen: Wer in der Schweiz arbeitet, muss einen Schweizer Lohn erhalten und zu Schweizer Arbeitsbedingungen beschäftigt werden. Es dürfen keine «billigen» Arbeitskräfte aus dem Ausland auf Kosten der Inländer eingestellt werden – es darf also kein «Lohndumping» zugelassen werden.

Familie und Beruf müssen vereinbar sein, Erwerbstätige im Inland müssen bessere Ausbildungsmöglichkeiten haben, ältere Arbeitnehmende dürfen nicht länger diskriminiert werden, und die Arbeitgeber müssen künftig für die Gesundheit am Arbeitsplatz stärker in die Pflicht genommen werden.

Diese Lösung wäre eine Antwort auf die realen Probleme in der Schweiz. Und sie wäre im Einklang mit den bilateralen Verträgen. Daniel Lampart - Chefökonom beim Schweizerischen Gewerkschaftsbund (SGB). NZZ, 15. Juli 2014, S. 15

Die EU hält in den im Mai aufgenommenen Verhandlungen über einen institutionellen Rahmenvertrag mit der Schweiz an jenen Prinzipien fest, die sie seit längerer Zeit kommuniziert. Dies zeigt ein Papier , das die «Sonntags-Zeitung» am Sonntag ins Internet gestellt hat. Es besteht aus einem Beschluss vom 6. Mai , mit dem die Mitgliedstaaten die EU-Kommission zur Aufnahme von Verhandlungen ermächtigt haben, und einem Anhang mit den Leitlinien für diese Verhandlungen.

Das Papier ist vertraulich; ob der ins Netz gestellte Text die endgültige Fassung ist, war nicht abschliessend zu klären. Inhaltlich deckt er sich aber mit den in groben Zügen bekannten Forderungen der EU und im Kern auch mit der «EuGH-Lösung» (Gerichtshof der EU) aus dem von Brüssel und Bern gemeinsam erstellen Optionenpapier von 2013, für die sich der Bundesrat ausgesprochen hat. Dass das Mandat dennoch für Aufregung sorgt, mag damit zusammenhängen, dass die EuGH-Lösung schon wieder etwas in Vergessenheit geraten ist, aber auch mit der stets etwas euphemistischen Kommunikation des Bundesrats. Auch war diese Lösung innenpolitisch von Anfang an umstritten. Zu bedenken ist, dass das Papier «nur» die Ausgangsposition der EU umreisst, nicht das Verhandlungsergebnis. – Die EU geht vom Prinzip aus, dass die Schweiz dort, wo sie am EU-Binnenmarkt teilnehmen will, auch die einschlägigen EU-Regeln übernehmen muss. Sie hat stets erklärt, dass der neue Rahmen nicht nur für neue Verträge über den Zugang zum Binnenmarkt gelten solle, sondern auch für bestehende Abkommen, soweit sie den Binnenmarkt betreffen. Die Verhandlungsleitlinien listen nun explizit auf, welche bestehenden Verträge «insbesondere» betroffen sein sollen. Es sind dies neun Texte (Freihandelsabkommen plus ergänzendes Zollsicherheitsabkommen, das Gros der Bilateralen I, Statistik). Bei den zukünftigen Abkommen fasst die EU den Bogen weit, vom Stromabkommen bis zur Revision der Zinsbesteuerung. Neue Abkommen sollen nicht abgeschlossen werden, bevor nicht der institutionelle Vertrag unter Dach ist. Bei all diesen Abkommen fordert die EU eine «dynamische Anpassung» an das sich ändernde EU-Recht. Hierzu soll es «angemessene Entscheidungsverfahren» geben, einschliesslich einer «maximalen Zeitlimite» für die Umsetzung von relevantem EU-Recht durch die Schweiz.

Weiter bekräftigt das Papier, dass die EU-Kommission die Anwendung der betroffenen Abkommen durch die Schweiz überwachen und hierzu die nötigen Kompetenzen («such as investigatory and decision-making powers») erhalten soll. Jede Partei soll die Möglichkeit erhalten, im Falle eines Streits über die Anwendung eines Abkommens den EuGH anzurufen. Schweizer Gerichte sollen den EuGH um einen Vorabentscheid («preliminary ruling») ersuchen können, wenn sie sich mit einer Frage zur Interpretation befassen.

Dann folgt jene Passage, die der Schweiz besonders viel Bauchweh bereitet: Das institutionelle Abkommen soll sicherstellen, dass «Entscheide» des EuGH «für beide Parteien rechtlich bindend sind». Dies hat die EU aber stets klargemacht. Auch der EuGH selbst würde kaum akzeptieren, bloss unverbindliche Gutachten abzugeben. Laut dem Papier müsste das Abkommen ein Verfahren festlegen, das einsetzt, wenn die Schweiz von einem EuGH-Entscheid abweicht. Wird keine Lösung gefunden, soll das Verfahren zur Beendigung des oder der betroffenen Abkommen führen. Auch dies entspricht alten Forderungen, und es respektiert, dass die Schweiz in dieser Hinsicht anders behandelt wird als ein Mitgliedstaat.

Ferner fordert das Mandat einen «langfristigen Finanzierungsmechanismus», mit dem die Schweiz als Gegenleistung zur Teilnahme am Binnenmarkt zur wirtschaftlichen und sozialen Kohäsion der EU beitrage. Dass dies explizit in den Rahmenvertrag übernommen werden soll, mag neu sein. Doch dass es nicht bei der «Kohäsionsmilliarde» bleiben wird, ist seit Jahren kein Geheimnis. Die EU-Kohäsionspolitik soll das Aufholen ärmerer Regionen und Staaten fördern, die der Binnenmarkt unter verstärkten Wettbewerbsdruck setzt.

Scharfer Protest aus dem bürgerlichen Lager

Die von Brüssel erhobenen Forderungen an die Schweiz gehen FDP-Präsident Philipp Müller zu weit. «Mit dem Mandat liegt nun die Maximalforderung der EU auf dem Tisch. Unsere Forderungen sind andere», sagte Müller im Interview mit der «Sonntags-Zeitung». Aber so, wie es die EU skizziere, «wird es nie kommen». «Da könnten wir ja gleich beitreten», sagte Müller.

Für CVP-Präsident Christophe Darbellay ist die im Papier beschriebene Aufsichtskompetenz der EU-Kommission «für ein souveränes Land nicht akzeptierbar». Die Rolle des EU-Gerichtshofs hält er für heikel, sie würde vom Schweizervolk nicht goutiert, sagte er auf Anfrage. Für die SVP zeigt das Papier, «dass die EU der Schweiz einen Kolonialvertrag aufzwingen will». Kritisiert wird im Communiqué, dass die Schweiz automatisch bestehendes und künftiges EU-Recht übernehmen muss. Für den Waadtländer SP-Nationalrat Roger Nordmann ist das Verhandlungsmandat der Preis, den die Schweiz nun für die Annahme der Masseneinwanderungsinitiative zahlen muss. NZZ, 7. Juli 2014, S. 7

Stauffenberg: "Es stellt sich die Frage, ob die EU in den heutigen Strukturen in der Lage ist, den Vorstellungen von Rechtsstaatlichkeit und Gewaltenteilung sowie verantworteter Aufgabenwahrnehmung in der Politik nachzukommen. Das föderale Prinzip der Subsidiarität verdorrt unter allumfassendem Regulierungsdrang, der zeitgemässen Form bürgerlicher Entmündigung. Es gibt eine Tendenz, dass die Idee der Gewaltentrennung sich verliert. Das intransparente Konglomerat der Regierungschefs und ihrer Behörden, also die Spitzenfunktionäre der Exekutiven, ist der eigentliche Ort europäischer Rechtssetzung und -umsetzung, nicht etwa ein Europäisches Parlament. Sie können dann noch von Demokratie reden, aber nicht mehr von Rechtsstaat und nicht mehr von Gewaltenteilung. Eine Demokratie ohne Gewaltenteilung und ohne persönliche Verantwortung ist keine Herrschaft des Volkes, auch wenn die Amtsträger gewählt worden sind. Wenn die Schweiz über Mitgliedschaft diskutiert, sollte sie wenigstens wissen, wo die Probleme liegen."

Der Bund: Sehen Sie einen bestimmten Grund für diese Entwicklung?

Stauffenberg: Vor allem durch den dramatischen Anstieg der Mitglieder ist die Möglichkeit einer Gewaltentrennung nicht mehr garantiert. Anstelle der Verantwortung von demokratisch Ermächtigten haben wir Verantwortungslosigkeit. Wenn 20 oder 25 Leute hinter verschlossenen Türen ihre «Package-Deals» ausmachen, ist die Frage nach der Verantwortung für die Ergebnisse müssig, denn die hat dann keiner mehr. Wenn in Europa etwas schiefgeht, weiss niemand, wer es gemacht hat oder dafür verantwortlich ist. Sie können niemanden mehr zur Rechenschaft ziehen. Wenn Sie niemanden greifen können, haben Sie tatsächlich keine Demokratie mehr. Der Bund, 19. Juli 2014, S. 2.

Zu hohe Staatsschulden und eine fast rekordhohe Arbeitslosigkeit prägen weite Teile der EU. Nötig wären kühne Reformen. Stattdessen sieht das Programm des designierten Kommissionspräsidenten Juncker einen Mittelweg vor, der für jeden etwas enthält.

Man habe ein brennendes Flugzeug während des Fluges reparieren müssen; mit diesem Bild hat der designierte Präsident der EU-Kommission, Jean-Claude Juncker , dieser Tage die Massnahmen des Euro-Raums und der EU zur Bewältigung der Finanz-, Wirtschafts- und Schuldenkrise beschrieben. Diese Krisenpolitik hat die abgelaufene Legislaturperiode der EU geprägt. Vieles wurde improvisiert, nicht weniges zwischenstaatlich von den Euro-Staaten vereinbart, da es keine Grundlage im EU-Recht gab und da zum Beispiel die Garantien und das Kapital für den Euro-Krisen-Fonds ESM von den Euro-Staaten stammen und nicht aus dem EU-Haushalt.

Entgegen manchen Unkenrufen hat die Währungsunion die akute Krise überlebt. Doch sie und die ganze EU sind wirtschaftlich geschwächt und institutionell fragil daraus hervorgegangen. Das Wachstum ist noch immer gering, und die Arbeitslosenquote liegt mit EU-weit 10,3% (Mai) nur wenig unter dem in der Krise erreichten Rekordhoch. Die Staatsverschuldung betrug Ende 2013 EU-weit 87% des Bruttoinlandprodukts (BIP), allerdings mit enormen Differenzen zwischen den Mitgliedstaaten (vgl. Grafik). Während viele Länder ihre Haushaltsdefizite deutlich reduziert haben, hat der Schuldenabbau noch kaum begonnen.

Die wirtschaftliche Ausgangslage für die neue politische Mannschaft der EU ist also wenig rosig. Das im Mai neu gewählte Parlament hat bereits die Arbeit aufgenommen, der nächste Kommissionspräsident wurde soeben gewählt, und die neue Kommission sowie der neue EU-Rats-Präsident sollen im Spätherbst ihre Ämter antreten. Sie alle stehen vor der dreifachen Herausforderung einer Wachstumsschwäche, einer instabilen Gestalt der Währungsunion und einer Subsidiaritäts-Debatte.

Zur Senkung der Arbeitslosigkeit und der Schuldenquoten wäre mehr Wachstum hilfreich, was wiederum eine Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit erfordert. Doch die Verantwortung für die hierzu nötigen Reformen liegt zu weiten Teilen auf nationaler Ebene. Zwar predigt die EU-Kommission den Mitgliedstaaten im Rahmen diverser Koordinationsverfahren seit Jahren solche Schritte. Einen wirksamen Hebel zur Durchsetzung ihrer Empfehlungen hatte sie (via Troika) aber nur bei jenen fünf Staaten, die Hilfskredite benötigen oder benötigt haben. Dort sind denn auch erste Erfolge von Reformen wie beispielsweise die Liberalisierung der Arbeitsmärkte zu beobachten. Doch in «normalen» Zeiten hat Brüssel abgesehen von öffentlichem und politischem Druck wenig Mittel, um reformmüde Staaten auf Trab zu bringen, wie die Beispiele Frankreich und Italien zeigen.

Und was kann die europäische Ebene beitragen? Einiges hat Juncker in seinem Zehn-Punkte-Programm genannt (vgl. Zusatztext): Der Binnenmarkt, das erfolgreichste Liberalisierungsprojekt der EU, ist in vielen Bereichen, darunter Dienstleistungen, Telekom und Energie, nicht voll verwirklicht. Juncker will hier vorangehen. Allerdings zeigt die Erfahrung, dass es solche Öffnungsschritte im Gesetzgebungsverfahren im Ministerrat (Mitgliedstaaten) und im EU-Parlament oft schwer haben, da sie nationale Pfründe gefährden. Noch stärkerer Gegenwind droht dem derzeit wichtigsten externen Liberalisierungsprojekt, den Verhandlungen mit den USA über das Freihandelsabkommen TTIP . Juncker und sein künftiger Handelskommissar brauchen hierzu neben Verhandlungsgeschick vor allem auch Überzeugungskraft gegen innen. Denn innerhalb der EU brandet dem Vorhaben starke Opposition unter anderem von Globalisierungsgegnern sowie Umwelt- und Konsumentenschützern entgegen, die am Ende gar die Genehmigung des Abkommens durch das EU-Parlament gefährden könnte.

Juncker will sich indessen nicht allein auf die – eher langfristig wirkenden – Wachstumsimpulse solcher Liberalisierungsschritte verlassen, sondern auch auf der Nachfrageseite ansetzen: Ihm schwebt ein Investitionsprogramm vor, bei dem Gelder aus dem EU-Haushalt und der Europäischen Investitionsbank ergänzende private Investitionen anlocken sollen. Derartige Versuche hat es in den letzten Jahren wiederholt gegeben. Ihr Erfolg blieb indessen stets begrenzt, und es ist bis jetzt nicht klar, was Juncker hier hinzufügen will.

Einer problematischen Form der «Wachstumsförderung» redet derzeit vor allem der italienische Regierungschef Renzi das Wort: Die EU soll ihm und anderen durch eine lockerere Interpretation des Stabilitätspakts (der Leitplanken für die nationale Finanzpolitik enthält) mehr Zeit für den Defizit- und Schuldenabbau und damit mehr Raum für eine Wachstumspolitik gewähren. Zwar haben inzwischen nicht nur Juncker, sondern auch die Staats- und Regierungschefs bekräftigt, dass der Pakt unverändert bleibe und einzuhalten sei. Doch die vereinbarte Kompromissformel lautet, die im Pakt enthaltene Flexibilität sei «in bester Weise» zu nutzen. Dies kann vieles heissen. Fatal wäre es, wenn die Formel dazu genutzt würde, selbst im jetzigen Aufschwung den Schuldenabbau weiter zu verzögern. Juncker, der nie ein Freund der Schuldenwirtschaft war, aber in den EU-Debatten auch nicht zu den härtesten nordeuropäischen Falken zählte, hat zur Anwendung dieser «Flexibilität» Leitlinien angekündigt. Viel wird auch davon abhängen, wie seine Kommission den Pakt in konkreten Streitfällen anwenden und wen er zum nächsten Wirtschaftskommissar machen wird.

Die zweite grosse Herausforderung der neuen Legislaturperiode bildet die Konsolidierung des Euro-Raums. Die EU und die Euro-Staaten haben diese in der Krise im Wesentlichen in zwei Richtungen weiterentwickelt. Zum einen haben sie im Rahmen der Bankenunion gemeinsame Aufsichts- und Abwicklungsmechanismen geschaffen, die ab Herbst 2014 schrittweise operativ werden und die auch Nicht-Euro-Staaten offenstehen. Zum anderen wurden die Verfahren zur Koordination und Überwachung der nationalen Finanz- und Wirtschaftspolitik vor allem der Euro-Staaten ausgebaut und verschärft. Bei der Bankenunion liegt der Fokus nun zunächst auf der Umsetzung, was nicht nur die EU-Kommission, sondern auch weitere Beteiligte wie die Europäische Zentralbank fordert.

Doch beide Neuerungen wurden mit der heissen Nadel gestrickt, und beide haben Schwächen. Bei der Bankenunion musste wegen fehlender Rechtsgrundlagen in den EU-Verträgen (Primärrecht) teilweise auf suboptimale Konstruktionen zurückgegriffen werden. So konnte in der EZB die Geldpolitik nicht zu 100% von der Bankenaufsicht getrennt werden, was trotz einer «chinesischen Mauer» ein Restrisiko von Interessenkonflikten hinterlässt. Zudem kann die neue Abwicklungsbehörde aus rechtlichen Gründen formal nicht das letzte Wort über Abwicklungen haben, so dass im Rahmen eines komplizierten Entscheidungsverfahrens auch die EU-Kommission und gegebenenfalls der Ministerrat involviert werden.

Suboptimal sind auch die neuen Koordinations- und Überwachungsverfahren. Das Ziel ist ehrenwert: Vor allem jene Staaten, die eine gemeinsame Währung teilen, sollen dazu angehalten werden, mit einer seriösen Finanz- und Wirtschaftspolitik zu deren Stabilität beizutragen. Entstanden aber ist ein Wust von sich überlappenden, kaum mehr überschaubaren Verfahren mit beschränkter Wirkung. Not täte eher eine Entschlackung als ein weiterer Ausbau («Geld gegen Reformen»), wie ihn die deutsche Bundeskanzlerin Merkel fordert und wie es nun auch Juncker angedeutet hat. In beiden Bereichen scheint der Euro-Raum am Ende dessen angekommen zu sein, was auf Basis der geltenden Verträge sinnvoll möglich ist. Politiker wie der deutsche Finanzminister Schäuble und Denkfabriken wie Bruegel argumentieren deshalb, es sei früher oder später eine Vertragsreform nötig. Hierzu haben sich jedoch weder die Staats- und Regierungschefs noch Juncker klar geäussert, nicht ohne Grund: Zum einen gibt es keinen inhaltlichen Konsens über die Richtung einer solchen Reform, zum anderen erfordern Vertragsreformen ein schwerfälliges Verfahren mit Einstimmigkeit der EU-Mitglieder und Referenden in manchen Staaten, wovor in Zeiten verbreiteter EU-Skepsis viele zurückschrecken.

Lösungen sowohl auf Basis der geltenden Verträge als auch im Rahmen einer Vertragsreform denkbar sind beim dritten grossen Thema der Legislaturperiode, der Subsidiarität. Nicht nur die Briten haben inzwischen Mühe mit dem – in den Verträgen festgelegten – Ziel einer «immer engeren Union». Die Niederlande führen eine Liste mit Politikbereichen, die aus ihrer Sicht besser auf nationaler Ebene aufgehoben wären, und der Eindruck, «Brüssel» mische sich in zu vieles ein, trägt mancherorts zur EU-Skepsis bei. In der Tat spricht wenig dafür, dass sich die EU um die Schulmilch oder EU-weit einheitliche Arbeitszeitvorschriften kümmert. Juncker hat in sein Programm den nicht neuen Gedanken aufgenommen, dass die EU «in grossen Fragen Grösse und Ehrgeiz zeigt und sich in kleinen Fragen durch Zurückhaltung und Bescheidenheit auszeichnet». Das würden wohl die meisten unterschreiben. Umgekehrt stimmen selbst die Briten im Prinzip zu, dass es in manchen Bereichen, etwa der Energie-Aussenpolitik, «mehr Europa» brauche. Doch der Teufel liegt in der Umsetzung. Die Regeln zur «Gurkenkrümmung» hat die Kommission seinerzeit gegen grossen Widerstand vieler Mitgliedstaaten abgeschafft; ihr Vorhaben, einen Vorschlag zum EU-weiten Ausbau des Mutterschutzes zurückzuziehen, kritisierten sozialdemokratische Abgeordnete umgehend scharf.

In allen drei genannten Bereichen würde die EU zur Überwindung ihrer wirtschaftlichen Mittelmässigkeit kühne Schritte brauchen. Doch angelegt ist sie nicht für mutige Visionen, sondern naturgemäss als «Kompromissmaschine», welche die Interessen von 28 heterogenen Mitgliedstaaten unter einen Hut bringen muss. Auch die Kommission selber ist heterogen, da die Parteizugehörigkeit der Kommissare meist die politischen Verhältnisse zu Hause widerspiegelt. Sie hat zwar das alleinige Initiativrecht, doch ist ihr Spielraum geringer als jener vieler nationaler Regierungen, die eine Parlamentsmehrheit hinter sich haben. Die grossen Linien der EU legen die Staats- und Regierungschefs fest, die einzelnen Gesetzesvorschläge müssen der Ministerrat und das EU-Parlament verabschieden. All dies fördert wie in einer sehr grossen Koalition Mittelwege.

Zwar scheint Juncker sein Amt «politischer» zu verstehen als der Amtsinhaber Barroso. Doch sein Zehn-Punkte-Programm lässt noch wenig neue Akzente erkennen. Es enthält für jeden etwas, für Liberale den Freihandel, für Sozialisten das Investitionsprogramm, für Italien die Nutzung der Flexibilität im Pakt und für die Briten die Subsidiarität. Juncker war stets ein Mann der Mitte. Seine in langen Jahren als Luxemburger Premierminister und Euro-Gruppen-Chef bewiesene Stärke liegt im Ausgleich zwischen Lagern, im Schmieden von Kompromissen. Es ist das, was die Kommission als Institution braucht. Aber reicht es zur Überwindung des wirtschaftlichen Mittelmasses?

Die wirtschaftspolitischen Eckpfeiler in Junckers Zehn-Punkte-Plan

Anlässlich seiner Wahl durch das EU-Parlament hat der Präsident der nächsten EU-Kommission, Jean-Claude Juncker, am letzten Dienstag seine «politischen Leitlinien» vorgelegt. Ohne sehr konkret zu werden, nennen diese zehn politische Schlüsselbereiche, von denen die folgenden sechs wirtschaftspolitischer Natur sind: Arbeitsplätze, Wachstum, Investitionen: Juncker will in den ersten drei Monaten seiner Amtszeit ein «ehrgeiziges Paket zur Förderung von Arbeitsplätzen, Wachstum und Investitionen» schnüren. Ihm schwebt vor, durch eine bessere Nutzung des EU-Haushalts und der Europäischen Investitionsbank (EIB) in den nächsten drei Jahren bis zu 300 Mrd. an zusätzlichen öffentlichen und privaten Investitionen zu mobilisieren. Diese sollen vor allem in Infrastrukturprojekte (Breitband-, Energie- und Verkehrsnetze), Bildung, Forschung und Innovation sowie die Förderung erneuerbarer Energien und der Energieeffizienz fliessen. Die Ende 2016 anfallende Halbzeit-Überprüfung des EU-Finanzrahmens 2014–20 will Juncker für eine stärkere Ausrichtung des EU-Haushalts auf Beschäftigung, Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit nutzen. Bezüglich der nationalen Haushalte schreibt er getreu der Erklärung des EU-Gipfels von Ende Juni, der Stabilitätspakt müsse eingehalten werden, doch gelte es, die in ihm vorgesehene Flexibilität «so gut wie möglich zu nutzen». Hierzu will er Leitlinien vorlegen. Ferner fordert das Papier unternehmensfreundliche Rahmenbedingungen. Ein Vizepräsident der Kommission soll für eine «bessere Rechtssetzung» verantwortlich werden.

Digitaler Binnenmarkt: Juncker verspricht für die ersten sechs Monate seiner Amtszeit «ehrgeizige gesetzgeberische Schritte» zur Verwirklichung eines vernetzten digitalen Binnenmarkts. Dazu zählt er indessen auch den Abschluss von Gesetzgebungsverfahren (Datenschutz, Telekom-Reform), die bereits im Gange sind. «Nationale Silostrukturen» in den Telekommunikations-, Urheberrechts- und Datenschutzvorschriften sowie der Verwaltung von Funkfrequenzen und der Anwendung des Wettbewerbsrechts will er aufbrechen, um die Fragmentierung des Binnenmarkts entlang nationaler Grenzen zu überwinden.

Energieunion: Juncker will Infrastrukturen kombinieren, die Verhandlungsmacht gegenüber Drittstaaten stärken, die Energiequellen diversifizieren und die Abhängigkeit einiger Mitgliedstaaten reduzieren. Zugleich soll der Anteil erneuerbarer Energien erhöht und ein ehrgeiziges Energieeffizienz-Ziel für die Zeit nach 2020 formuliert werden.

Binnenmarkt mit industrieller Basis: Juncker will das Potenzial des Binnenmarkts besser nutzen. Er verteidigt vehement die Personenfreizügigkeit, will aber «Sozialdumping» durch eine strenge Umsetzung der Entsenderichtlinie (flankierende Massnahmen) verhindern. Weitere Punkte reichen von der stärkeren Integration der Kapitalmärkte bis zum Kampf gegen Steuerumgehung und -betrug. Aufgegriffen hat Juncker das Ziel, den Anteil der Industrie am Bruttoinlandprodukt von derzeit knapp 16% bis 2020 wieder auf 20% zu steigern.

Wirtschafts- und Währungsunion: Juncker will die Währungsunion «vertiefen». Stichworte sind etwa Instrumente zur Förderung von Strukturreformen, «wenn nötig durch zusätzliche Finanzanreize und eine zielgerichtete Fiskalkapazität auf Euro-Raum-Ebene» (eine Art Haushalt der Euro-Zone). Bei Hilfsprogrammen soll die bisherige Troika (EU-Kommission, EZB, IMF) «auf mittlere Sicht . . . durch eine Struktur mit stärkerer demokratischer Legitimation und Rechenschaftspflicht» ersetzt werden.

Freihandelsabkommen TTIP: Die Verhandlungen über ein Freihandelsabkommens der EU mit den USA ( TTIP ) will Juncker abschliessen, ohne europäische Standards in Bereichen wie Sicherheit, Gesundheit, Soziales, Datenschutz oder kulturelle Vielfalt zu «opfern». NZZ, 19. Juli 2014, S. 31

Litauen kann zum 1. Januar 2015 als 19. Land den Euro einführen. Die Euro-Finanzminister gaben am Mittwoch, den 23. Juli 2014 grünes Licht, wie Diplomaten am Rande des Treffens in Luxemburg berichteten.

EU-Währungskommissar Olli Rehn sagte am Rande: «Wir werden künftig das ganze Baltikum in der Eurozone haben.» Spekulationen während der schweren Finanzkrise, wonach der Euro-Währungsclub zusammenbrechen könnte, hätten sich nicht bewahrheitet. «Dass die Eurozone wächst, zeigt ja auch, dass das Vertrauen in den Euro da ist», resümierte Österreichs Ressortchef Michael Spindelegger.

Die baltischen Nachbarn Lettland und Estland haben den Euro bereits eingeführt. EU-Kommission und Europäische Zentralbank hatten Litauen mit knapp drei Millionen Einwohnern zu Monatsbeginn bescheinigt, Inflation, Defizit und Verschuldung im Griff zu haben. Vor sieben Jahren hatte Vilnius bereits einen Anlauf gemacht, war aber an leicht überhöhter Inflation gescheitert. Handelszeitung, 19. Juli 2014.

Die große Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten stimmte am 12. Juni 2014 im Umweltrat für die sogenannte Opt-out-Regel, die ihnen nationale Anbauverbote für gentechnisch veränderte Pflanzen erleichtern soll.

Auch Deutschland votierte für den Vorschlag. Belgien und Luxemburg enthielten sich. Die beiden Länder kritisierten vor allem, dass die Konzerne wie Monsanto, BASF oder Bayer – vorher gefragt werden müssen, ob sie zu einer geografischen Einschränkung ihres Zulassungsantrags bereit wären.

Umweltverbände und die Grünen stehen der Neuregelung skeptisch gegenüber. Für Friends of the Earth (FoEE) ist die Einbindung der Unternehmen inakzeptabel. Der NABU bezeichnete die Vorschläge als unzureichend. Es sei auch fraglich, ob die Verbote vor Gericht Bestand hätten. Die Grünen im EU-Parlament nannten das Abstimmungsergebnis einen "faulen Kompromiss auf Kosten der Verbraucher". Das neu gewählte EU-Parlament muss noch zustimmen. Der amtierende EU-Verbraucherkommissar Tonio Borg rechnet mit der endgültigen Einigung Ende des Jahres. [mbu] umwelt aktuell, Juli 2014, S. 15, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/agricult/143179.pdf

Das Bündnis "Keine Patente auf Saatgut!" hat Ende Mai 2014 Einspruch gegen ein Patent des Gentechnikkonzerns Monsanto erhoben. Es geht um eine schimmelresistente Tomatensorte, die laut den Klägern nur durch eine Täuschung von Monsanto patentiert wurde.

Monsanto hat derzeit ein Patent auf eine Tomatensorte, die gegen die Grauschimmelfäule (Botrytis) resistent ist. Dieses Patent ist laut dem Bündnis "Keine Patente auf Saatgut!" nicht hinnehmbar, weil es auf einer Täuschung beruhe. Deshalb zweifelten die Umweltschutz- und Entwicklungshilfeorganisationen nun das Patent an und erhoben offiziell Einspruch dagegen.

Die umstrittene Tomatensorte existierte bereits in ähnlicher Form vor der sogenannten Erfindung durch Monsanto. Eine Schimmelresistenz wurde bei einer anderen Sorte, die bereits in einer internationalen Gendatenbank in Gatersleben registriert ist, nachgewiesen. Monsanto habe lediglich die bestehende schimmelresistente Tomatensorte mit einer anderen Sorte gekreuzt und so eine Züchtung mit der angestrebten Eigenschaft kreiert. Im Patentgesetz ist festgelegt, dass Organismen, deren Züchtung auf hauptsächlich biologischen Verfahren beruht, nicht patentierbar sind. Diese Einschränkung versuchte Monsanto durch komplizierte Formulierungen im Patentantrag zu umgehen. Es sollte der "Eindruck erweckt werden, die Tomaten seien mithilfe von Gentechnik gezüchtet worden", sagte Christoph Then vom Saatgut-Bündnis. Genetisch erzeugte Lebensformen sind nämlich, im Gegensatz zu den biologisch gezüchteten, durch das Patentamt schützbar.

Das Europäische Patentamt hat sich offenbar von Monsanto täuschen lassen. Gegen eine genetische Erzeugung der schimmelresistenten Tomaten spricht laut "Keine Patente auf Saatgut!" Folgendes: Erst das Zusammenspiel verschiedener Gene führt zu einer Schimmelresistenz der Pflanzen. Diese Genkombination ist jedoch lediglich durch konventionelle Züchtung realisierbar, da die genaue DNA-Sequenz bislang unbekannt ist. Somit hätte Monsanto rechtlich das Patent gar nicht erhalten dürfen. Über den Patentwiderspruch hinaus werfen die Aktivisten dem Konzern Biopiraterie vor. Die Gendatenbank, in der auch die schimmelresistente Tomatensorte registriert ist, dient dem Zweck, Biodiversität zu erhalten und zukünftige Welternährung zu gewährleisten. Ein von Monsanto gehaltenes Vermarktungsrecht ihrer neuen Sorte stellt eine Gefahr für diese Ziele dar. "Die Inanspruchnahme und Patentierung genetischer Veranlagungen aus einer internationalen Genbank hat schwerwiegende Auswirkungen auf die Verfügbarkeit dieser Ressourcen", erklärt Christoph Then. So könne Monsanto mittels des Patents den "Zugang zu diesen Pflanzen erheblich behindern oder sogar blockieren". Umwelt aktuell, Juli 2014, S. 17 Patenttext: www.kurzlink.de/epa-tomatenpatent-14; Einspruch: www.kurzlink.de/einspr-tomatenpatent; www.no-patents-on-seeds.org

Die EU-Kommission hat ihren Vorschlag für eine EU-Bodenschutzrichtlinie offiziell zurückgezogen.

Damit war die Sperrminorität im Ministerrat, zu der neben Frankreich und Großbritannien auch Deutschland gehörte, erfolgreich mit ihrer seit 2007 andauernden Blockade der Richtlinie. Todesstoß für den umstrittenen Vorschlag war eine informelle Sitzung der EU-UmweltministerInnen im März 2014, auf der trotz Regierungswechsel in Deutschland keine Positionsänderung innerhalb der Sperrminorität deutlich wurde.

Die EU-Kommission hatte die Rücknahme ihres Vorschlags selbst in die Debatte eingebracht, als sie im Oktober 2013 die REFIT-Mitteilung veröffentlicht und sich damit selbst ein Ultimatum gesetzt hatte. Neben der Bodenschutzrichtlinie strich die Kommission noch 52 weitere Rechtsakte von ihrer Agenda, laut Mitteilung um "unnötige Bürokratie zu vermeiden". Umweltverbände hatten die Deregulierungsagenda der REFIT-Mitteilung wiederholt scharf kritisiert. Umwelt aktuell, Juli 2014, S. 17

Die neue Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) wird den Schutz der biologischen Vielfalt verschlechtern. Zu diesem Schluss kommt eine Studie des Helmholtz-Zentrums für Umweltforschung (Ufz), die Anfang Juni in der Zeitschrift Science veröffentlicht worden ist. Forscherinnen und Forscher haben für die Studie die Gesetzestexte der GAP analysiert und mit Daten von Eurostat, dem Statistischen Amt der EU, verglichen.

Die EU-Agrarreform ist Anfang 2014 in Kraft getreten und gilt bis 2020. Mit einem Gesamtbudget von 360 Milliarden Euro wirkt sie sich auf etwa die Hälfte der Landfläche der EU aus. Laut Reform sollen möglichst viele Flächen für Biodiversitätsschutzmaßnahmen verwendet werden. Die Studie des Ufz zeigt jedoch, dass, wenn die Reform wie geplant umgesetzt wird, weder die Landwirtschaft ökologischer noch der Schutz der Biodiversität verbessert wird. Stattdessen werde die Artenvielfalt auf landwirtschaftlich genutzten Flächen weiter zurückgehen. Den Grund dafür sehen die Autorinnen und Autoren in den vielen Ausnahmeregeln der Reform. Denn weil beispielsweise Betriebe mit einer Fläche unter zehn Hektar keine Regelungen zur Diversifizierung von Fruchtfolgen einhalten müssen, gilt diese Pflicht nur für einen von fünf landwirtschaftlichen Betrieben. Auch ökologische Vorrangflächen sollen nur noch für etwa die Hälfte der Agrarflächen bereitgestellt werden.

Um diese Entwicklungen minimieren zu können, fordern die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler unter anderem, kleine, nachhaltig wirtschaftende Betriebe mit Mitteln zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums zu unterstützen und für ökologische Vorrangflächen nur Bewirtschaftungsmethoden mit nachweislich positiven Auswirkungen für die Artenvielfalt zu fördern. Umwelt aktuell, Juli 2014, S. 17, Studie des Ufz: www.kurzlink.de/ufzstudie0606

Die EU-Kommission hat im Mai 2014 ihren Vorschlag für eine Richtlinie zum Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten zurückgezogen. Damit ist neben der Bodenschutzrichtlinie ein weiterer Vorschlag im Umweltbereich der Deregulierungsagenda der REFIT-Mittleilung vom letzten Herbst zum Opfer gefallen. Der Vorschlag der EU-Kommission von 2003 sollte die Aarhus-Konvention umsetzen, die die EU unterzeichnet hat. Immer wieder haben Studien und Gerichtsurteile des EU-Gerichts in den letzten Jahren gezeigt, dass der Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten nicht in allen EU-Ländern gewährleistet ist. Das Europäische Umweltbüro (EEB) bezeichnete die Rücknahme des Vorschlags kurz vor der EU-Wahl als "schlechtes Signal" gegenüber den EU-Bürginnen und forderte die Kommission auf, nun schnell einen neuen Vorschlag zur Umsetzung der Aarhus-Konvention vorzulegen. Das 7. Umweltaktionsprogramm formulierte das Ziel, dass bis 2020 in allen EU-Staaten Rechtszugang im Einklang mit Aarhus besteht. Umwelt aktuell, Juli 2014, S. 21. Liste der zurückgezogenen Vorschläge: www.kurzlink.de/Dikument2014C-153-03; www.kurzling.de/eeb_access2justice.

Lesenswerter Artikel über Lobbing und die Rolle von Pseudo-NGOs in Brüssel, die Zweispältigkeit der von Brüssel proagierte "Einbindung der Zivilgesellschaft" mittels Konsultationen durch die EU-Kommission, die wesesentliche Fragen nicht stellt, im Le Monde Diplomatique vom Juli 2014, http://www.monde-diplomatique.de/pm/2014/07/11/a0054.text

Auf das Unbehagen in Bezug auf bestimmte Volksinitiativen will die Staatspolitische Kommission (SPK) des Ständerats reagieren. Die Kommissionspräsidentin Verena Diener (Zürich, glp.) kündigte im Rat an, ihre Kommission werde das Thema Ungültigkeit an die Hand nehmen. Konkret wird die Kommission in den nächsten Monaten Fachleute anhören und dann beraten, ob die Ungültigkeitsgründe in der Bundesverfassung erweitert werden sollen. Je nach Ergebnis könnte die SPK eine entsprechende Verfassungsänderung vorschlagen. Es sei eine «bedenkliche Entwicklung», dass Volksinitiativen zunehmend grundlegende Prinzipien des Rechtsstaates infrage stellten, sagte Diener. Auf diese Entwicklung wolle die SPK Antworten suchen. Die Kommission wird vor allem deshalb aktiv, weil der Bundesrat selber mit einem Reformvorschlag bereits in der Vernehmlassung gescheitert ist.

Heute müssen Initiativen drei Kriterien erfüllen: Sie müssen die Einheit der Form und der Materie wahren, und sie dürfen nicht dem zwingenden Völkerrecht widersprechen. Die Erbschaftssteuerinitiative erfüllt diese drei Kriterien; darin war sich die Ratsmehrheit einig. Gestützt auf die heutige Verfassung dürfe man sie deshalb nicht für ungültig erklären, lautete die Meinung der Ratsmehrheit und des Bundesrats. Dass manche Ständeräte die Erbschaftssteuerinitiative trotzdem für ungültig erklären wollten, hängt mit einer Rückwirkungsklausel im Initiativtext zusammen. Sollte das Volk die Initiative annehmen, würde sie etwa 2019 in Kraft treten, aber rückwirkend bereits ab dem Jahr 2012 gelten. Eine Rückwirkung sei juristisch generell ein Unding, eine derart lange Rückwirkung verstosse aber gegen jegliche Verhältnismässigkeit, lautete der Tenor der Initiativ-Kritiker im Ständerat. «Was ist das für ein Staat, der plötzlich rückwirkend neues Recht schaffen darf?», fragte Hess. In mehreren Voten kam zum Ausdruck, dass just das Prinzip der Verhältnismässigkeit ein mögliches neues Gültigkeits-Kriterium sein könnte. Als weitere Kriterien nannte Diener etwa das Rückwirkungs- oder das Diskriminierungsverbot. NZZ, 25. September 2014, S. 11

Der EU-Kommissionspräsident Barroso hat den Ausgang des Referendums in Schottland ausdrücklich begrüsst. In Brüssel hofft man, dass jetzt ein EU-Austritt Grossbritanniens weniger wahrscheinlich ist.

In den letzten Wochen und Monaten hatte die EU-Kommission betont, sie wolle sich nicht in interne Debatten von Mitgliedstaaten einmischen, weshalb sie ihre Präferenz für einen Verbleib Schottlands in Grossbritannien nur vorsichtig durchblicken liess. Nach Bekanntwerden der Nein-Mehrheit am Freitag wählte EU-Kommissionspräsident José Manuel Barroso in einer Stellungnahme nun aber deutliche Worte: «Ich begrüsse den Entscheid des schottischen Volkes», erklärte Barroso. «Dieser Ausgang ist gut für ein einiges, offenes und stärkeres Europa.» Barroso würdigte auch, dass die schottische Regierung und das schottische Volk in der Debatte vor der Abstimmung ihr Bekenntnis zu Europa bekräftigt haben. In Gebieten wie der Energie- oder Umweltpolitik, in denen die Schottische Regierung über Kompetenzen verfüge, werde die EU-Kommission daher mit Edinburgh weiterhin einen konstruktiven Dialog pflegen.

Eine Unabhängigkeit Schottlands hätte die EU vor grosse institutionelle Herausforderungen gestellt . Überdies wäre ein EU-Austritt Grossbritanniens viel wahrscheinlicher geworden, hätten die EU-freundlichen Schotten bei der vom britischen Premierminister Cameron in Aussicht gestellten Abstimmung über einen Verbleib Grossbritanniens in der EU nicht mitstimmen können.

Bereits gibt es in Brüssel daher optimistische Stimmen, die das schottische Votum auch als positives Signal gegen eine Abspaltung Grossbritanniens von der EU sehen – zumal es auch Parallelen gibt zwischen den Argumenten, die für einen Verbleib Schottlands in Grossbritanniens angeführt wurden, und jenen, die für einen Verbleib Grossbritanniens in der EU sprechen. Erfreut über das Abstimmungsergebnis zeigte sich EU-Ratspräsident Herman Van Rompuy : «Grossbritannien ist und wird ein wichtiges EU-Mitglied bleiben zum Nutzen aller Bürger und Mitgliedstaaten der Europäischen Union.»

Die Erleichterung in Brüssel ist auch darauf zurückzuführen, dass die EU-Verträge gar keine Bestimmungen darüber enthalten, wie mit einem Gebiet zu verfahren sei, das sich von einem bestehenden EU-Staat abspaltet. Nach dem Nein der Schotten ist die EU nun auch nicht unmittelbar gezwungen, sich mit dem Szenario einer sogenannten «internen Erweiterung» auseinanderzusetzen, das namentlich auch für Staaten wie Spanien oder Belgien, in denen es separatistische Tendenzen gibt, politisch überaus heikle Fragen aufwirft.

Abzuwarten bleibt, wie sich die von der Regierung in London angekündigten Reformvorhaben zur Dezentralisierung und zur Abtretung von Kompetenzen an Schottland auswirken. Auch hier gibt es Parallelen zum Bestreben Grossbritanniens, Kompetenzen von Brüssel zurück auf die nationale Ebene zu verlagern.

Der sozialdemokratische EU-Parlamentarier und Verfassungsspezialist Jo Leinen spricht von einem «Weckruf für Europas Zentralstaaten». Fundamentalopposition gegen Unabhängigkeitsbewegungen seien in der EU keine Lösung. Um eine Zersplitterung von Europas Staaten zu verhindern, sollten von separatistischen Tendenzen betroffene Mitgliedstaaten vielmehr föderale Strukturen stärken und den Regionen mehr Rechte zugestehen, erklärt Leinen. NZZ, 20. September 2014, S. 3.

Die Schweiz leistet sich die Eigentümlichkeit, dass Bundesgesetze auch dann gelten, wenn sie der Verfassung widersprechen, obwohl diese höherrangig ist und jede Verfassungsänderung von Volk und Ständen angenommen werden muss. So will es Art. 190 der Bundesverfassung selber. Dem Bundesgericht ist es grundsätzlich verwehrt, Bundesgesetze auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen; eine Ausnahme gilt nur, wenn Grundrechte der Europäischen Menschenrechtskonvention betroffen sind.

Verpflichtung zur Umsetzung

Vor zwei Jahren sang der Ständerat das Hohelied der Verfassungstreue und lehnte es ab, Art. 190 aus der Verfassung zu streichen, wodurch eine gerichtliche Überprüfung von Bundesgesetzen möglich geworden wäre. Die Standesherren und -damen besannen sich auf ihren Schwur bzw. ihr Gelübde, die Verfassung zu achten, und beschlossen, in Bezug auf Bundesgesetze selber die obersten Verfassungshüter zu bleiben. Diese Haltung kann man einnehmen. Aber sie auferlegt dem Parlament eine grosse Verantwortung. Zwei Jahre später, anlässlich der Beratung des Zweitwohnungsgesetzes in der vergangenen Herbstsession, war davon nichts mehr zu spüren.

Der seit dem 11. März 2012 in Kraft stehende Zweitwohnungsartikel der Verfassung (Art. 75b) geht mit seinem strikten Zweitwohnungsverbot zwar sehr weit, und seine Formulierung ist in mancherlei Hinsicht missglückt. Dies ändert aber nichts daran, dass er geltendes Verfassungsrecht geworden ist und dass es die Aufgabe, ja die Verpflichtung des Parlaments ist, ihn auf Gesetzesstufe umzusetzen. Dabei darf der Gesetzgeber die Spielräume, die ihm die Verfassung lässt, nutzen, aber nicht darüber hinausgehen. Ein Verstoss gegen Völkerrecht liegt nicht vor, und es gibt auch keine anderen rechtlichen Gründe, die einer korrekten Umsetzung entgegenstehen würden. Will man radikale oder schlecht formulierte Volksinitiativen nicht mehr zulassen, so muss man am System grundsätzlich etwas ändern. Solange man dies nicht tut, bleibt beides zulässig.

Das Zweitwohnungsgesetz in der nunmehr ständerätlichen Fassung wird – entgegen dem Verfassungsartikel – zahllose neue «kalte Betten» zulassen, ebenso «warme», die im Lauf der Zeit immer kälter werden; dies unabhängig davon, ob man das Gesetz in der Praxis anwenden oder ob man es nicht anwenden wird, weil es mit seinen unzähligen Verweisungen und Verwinkelungen viel zu kompliziert ist. Der Gesetzgeber ist dabei, ein «bürokratisches Monster mit 28 Tentakeln in Form von 28 Gesetzesartikeln» (NZZ 26. 9. 14) zu schaffen, welches die Bergkantone und -gemeinden völlig überfordern wird.

Die Einzigen, die sich über das neue Gesetz wirklich freuen können, sind die dort ansässigen Anwälte, die für die nächsten 20 Jahre ausgesorgt haben werden. Grundeigentümer und Bauwirtschaft werden sich auf komplizierte Verfahren einstellen müssen. Nur zwei Punkte seien herausgegriffen: Der Gesetzesentwurf lässt die Umnutzung bisheriger Erstwohnungen in Zweitwohnungen frei zu, unter unzutreffender Berufung auf die Besitzstandsgarantie notabene. Damit wird, je nach Lage, ein ganz neuer Zweitwohnungsmarkt entstehen, mit raumplanerisch unerwünschten Ausweichbewegungen von Ersatz-Erstwohnungen an periphere Lagen (sogenannter «Donut-Effekt»). Sodann dürfen in «erhaltenswerten» Bauten – dies eine Kreation des Ständerates – praktisch uneingeschränkt neue Zweitwohnungen mit kalten Betten errichtet werden. Das ist nicht nur offensichtlich verfassungswidrig, sondern wird Nachbarn und Umweltorganisationen in zahllosen Fällen dazu zwingen, den Rechtsweg bis ans Bundesgericht zu beschreiten, um dieser diffusen Voraussetzung in den nächsten Jahren gewisse Konturen zu verleihen. Wie immer gilt auch hier: Unausgereifte Gesetzgebung führt zu unnötigen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren.

Staatspolitischer Sündenfall

Staatsrechtlich und staatspolitisch in hohem Mass bedenklich ist nun aber, dass sich der Ständerat um die Frage der Verfassungsmässigkeit seines Elaborats schlicht foutierte. Obwohl Bundesrätin Leuthard wiederholt darauf hinwies, dass der verfassungsrechtliche Spielraum bereits «mehr als ausgereizt» sei und mit weiteren Lockerungen eine rote Linie überschritten werde, setzten sich die obersten Verfassungshüter achselzuckend darüber hinweg; sie diskutierten die Frage der Verfassungsmässigkeit nicht einmal! Eine so krasse und mutwillige Missachtung der Verfassung – die damit zu einer Sammlung unverbindlicher Anregungen degradiert wird – gab es seitens des eidgenössischen Parlaments wohl noch nie. Die «chambre de réflexion» hat damit Dämme eingerissen.

Gesetzgeberisches Pfuschwerk

Die Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative war von Anfang an ein Lehrstück, wie man es nicht machen sollte. Unter den Händen des Bundesamtes für Raumentwicklung entstand ein gesetzgeberisches Pfuschwerk, das – trotz vielen weiteren üblen Beispielen aus neuerer Zeit – seinesgleichen sucht. Konzeptionelle Mängel eines Gesetzesentwurfs können im Parlament praktisch nicht mehr behoben werden. Dies ist jedoch kein Freipass für das Parlament, die Bundesverfassung zu missachten.

Die Schamlosigkeit, mit welcher der Ständerat dies tat, sprengt das Mass des staatspolitisch Erträglichen nun vollends. Zu hoffen, dass der Nationalrat hier Remedur schaffen wird, wäre wohl naiv; dies umso mehr, als eine Reparatur des verunglückten Gesetzes gar nicht mehr möglich ist. Die einzige vernünftige Alternative wäre – wie unlängst in diesen Spalten zu lesen war – ein Neustart. NZZ, 24. Oktober 2014, S. 23, Alain Griffel, Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Zürich.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat sein Veto gegen die bedingungslose Abschiebung einer afghanischen Familie nach Italien eingelegt. Mit dem Urteil wird das sogenannte Dublin-System in der Praxis unterminiert.

Für Rückführungen von Asylbewerbern aus der Schweiz nach Italien hat der Menschenrechtsgerichtshof hohe Hürden errichtet: Solche Überstellungen sind laut einem Urteil vom Dienstag künftig nur noch dann möglich, wenn zuvor auf der Basis einer gründlichen Einzelfallprüfung garantiert werden kann, dass die betroffenen Flüchtlinge in Italien in den Genuss einer humanen Behandlung kommen.

Die Grosse Kammer der Strassburger Instanz fällte diese Entscheidung unter dem Vorsitz von Gerichtspräsident Dean Spielmann (Luxemburg) mit 14 gegen drei Stimmen am Beispiel der achtköpfigen afghanischen Familie Tarakhel, die nun nicht nach Italien zurückgeschickt werden darf und in der Schweiz bleiben kann. Die Richter des Europarats stellten fest, dass die Rückführung dieser Afghanen nach Italien «ohne individuelle Garantien, dass sie eine dem Alter der Kinder angemessene Betreuung erhalten und als Familie gemeinsam untergebracht werden», nicht akzeptabel sei. Ein adäquater Umgang mit der Familie gemäss der Menschenrechtscharta, die eine menschenunwürdige Behandlung verbietet, könne von den Schweizer Behörden angesichts der Defizite im italienischen Asylsystem und mangels «detaillierter und glaubwürdiger Informationen» über die Betreuung von Flüchtlingen nicht sichergestellt werden.

Unter Verweis auf kritische Berichte des Uno-Flüchtlings-Kommissariats sowie des Menschenrechtskommissars des Europarats, Nils Muzniek, kann aus Sicht von Gerichtspräsident Spielmanns Kollegium nicht ausgeschlossen werden, dass nach Italien ausgewiesene Asylsuchende dort entweder keine Unterkunft finden oder unter medizinisch problematischen Bedingungen «in übervölkerten Strukturen» und in einem «Umfeld der Gewalt» leben müssten.

Im Urteil heisst es, dass 2013 in Italien über 14000 Asylanträge gestellt worden seien, jedoch nur 9500 Plätze für solche Flüchtlinge existierten. Die Richter des Europarats räumen ein, dass in dem südeuropäischen Land zwar Fortschritte bei der Betreuung von Flüchtlingen zu verzeichnen seien, doch gebe es keine präzisen Informationen über die Gewährleistung des «speziellen Schutzes», der bei Asylsuchenden und besonders bei Familien mit Kindern geboten sei.

Mit dem Urteil, das die bisherige Strassburger Rechtsprechung revidiert, wird das sogenannte Dublin-System zwar nicht abgeschafft, aber in allen Staaten, die den Dublin-Vertrag unterzeichnet haben, in der Praxis unterminiert. Nach diesem Abkommen von 1990, bei dem zunächst zwölf EU-Nationen mitmachten und dem später andere EU-Länder sowie die nicht zur EU gehörenden Staaten Schweiz, Island und Norwegen beitraten, muss jenes Land einen Asylantrag bearbeiten, in das der Flüchtling zunächst einreist. Diese Regelung soll ein «Asyl-Hopping» unterbinden.

Die Familie Tarakhel war im Juli 2011 per Schiff nach Italien gekommen, wo sie zunächst falsche Namensangaben machte, doch konnten die Behörden die wahre Identität klären.

Die Afghanen wurden in einem EU-Register als Asylsuchende erfasst und in einem Aufnahmezentrum in Bari untergebracht, das sie aber rasch Richtung Österreich verliessen. Dort stellte man einen Asylantrag, den die Behörden abwiesen. Doch die Rückführung nach Italien scheiterte, weil die Flüchtlinge im November 2011 plötzlich in der Schweiz auftauchten. Sich mit deren Asylgesuch zu befassen, lehnte das Schweizer Migrationsamt ab. Es wollte sie unter Verweis auf Dublin nach Italien zurückschicken.

Bisher hat der Menschenrechtsgerichtshof solche Ausweisungen nach Italien in der Regel gebilligt. Jetzt aber ist eine neue Situation entstanden. Die von den Richtern des Europarats bei geplanten Rückführungen nach Italien geforderte präzise Prüfung jedes Einzelfalls dürfte von den Behörden allein schon wegen der schieren Zahl nicht zu leisten sein. 2013 schickte allein die kleine Schweiz 2500 Asylsuchende nach Italien zurück. NZZ, 4. November 2014.

Seit dem Volks-Ja zur Einwanderungsinitiative wissen der Bundesrat und die Wirtschaft, dass sie den Nutzen der Bilateralen besser erklären müssen. Ein neuer Verwaltungsbericht soll die Basis dazu liefern. Dazu müsste er aber publiziert werden.

Ökonomen sind nicht wie andere Menschen. Den Ökonomen muss man meist nicht erklären, weshalb offene Märkte in der Regel gut sind für den Wohlstand und das Wirtschaftswachstum. Die Theorie (in offenen Märkten gehen Produkte, Kapital und Arbeitskräfte dorthin, wo sie die grösste Wertschöpfung bringen) ebenso wie die Praxis der Industrieländer (offene Volkswirtschaften entwickeln sich tendenziell besser) zeigen das anschaulich. Daraus leitet sich auch eine positive Grundhaltung zum Vertragspaket Schweiz - EU der «Bilateralen I» ab, welches Hindernisse abbaute und damit der Schweizer Wirtschaft besseren Zugang zum EU-Markt verschaffte.

Doch für das breite Publikum sind die Vorteile der Bilateralen nicht offenkundig, wie der Erfolg der Einwanderungsinitiative mutmassen lässt. Seit dem Urnengang wissen der Bundesrat und die Wirtschaft, dass sie die Vorteile der «Bilateralen I», die mit dem Wegfall der Personenfreizügigkeit gefährdet wären, besser erklären müssen. Ein Bericht des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) im Auftrag der Regierung hat Dutzende vorliegender Studien dazu zusammengefasst.

Der Bericht, der Thema im Bundesrat war, sagt dem Vernehmen nach, dass die Bilateralen klare wirtschaftliche Vorteile gebracht hätten. Einzelne Forschern hatten auch Zahlen genannt, doch eine belastbare quantitative Aussage zur Wirkung der Bilateralen ist fast nicht machbar.

Der Bundesrat hat sein Plazet zur Publikation des Berichts noch nicht gegeben. Dem Vernehmen nach spielten politische Erwägungen etwa im Kontext der Ecopop-Initiative eine Rolle – möglicherweise weil der Bericht auf eine klare Aussage über die Folgen eines Wegfalls der Bilateralen verzichtet. Der Verzicht auf eine solche Aussage ist insofern verständlich, als man nicht wissen kann, was bei einem Wegfall der Bilateralen an deren Stelle träte. Laut Bundesratssprecher André Simonazzi hat die Regierung am Mittwoch keinen Beschluss zum Bericht gefasst und ihn auch noch nicht formell zur Kenntnis genommen. Wann das Papier publiziert werde, wisse er nicht.

In der wohlstandsverwöhnten Schweiz neigt man dazu, den Wohlstand als gottgegeben zu betrachten. Schon die 1990er Jahre scheinen weit weg. Damals dominierte der Befund der «Wachstumsschwäche» die wirtschaftspolitische Diskussion. In Vergleichen mit anderen Industriestaaten zum Wirtschaftswachstum pro Kopf der Bevölkerung war die Schweiz in den 1990er Jahren und auch in den zwei Jahrzehnten davor in den hintersten Rängen.

Die «Bilateralen I» wurden 1999 unterzeichnet und traten 2002 in Kraft. Seither hat die Schweiz ihre relative Position deutlich verbessert. In den vergangenen 10 Jahren war das Pro-Kopf-Wachstum der Schweiz trotz schonleicht stärker als im Euro-Raum. Viele Faktoren dürften dabei eine Rolle gespielt haben, auch das Vertragspaket der Bilateralen. Dessen Beitrag ist zahlenmässig wegen des begrenzten statistischen Werkzeugkastens nicht abschliessend zu definieren – was aber nicht den Schluss erlaubt, dass der Beitrag unbedeutend war. NZZ, 6. November 2014, S. 27.

Als Rumänen und Bulgaren Anfang 2014 in den vollen Genuss der EU-Personenfreizügigkeit kamen, brach in nordeuropäischen Staaten Panik vor einer Masseneinwanderung in die Sozialsysteme aus. Inzwischen ist die Debatte um den sogenannten «Sozialtourismus » wieder etwas abgeklungen, obwohl seit Anfang Jahr netto rund 100 000 Bulgaren und Rumänen nach Deutschland gezogen sind. Betrachtet man das gesamte Ausmass der Migration zwischen den EU-Staaten, ist die «Armutsmigration» alles andere als ein Massenphänomen. Lokal führt die Zuwanderung aber durchaus zu Auseinandersetzungen, weshalb die Thematik in vielen EU-Staaten politisch heikel ist.

In einem am 11. November 2014 publizierten Urteil hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg entschieden, dass ein EU-Einwanderer, der keiner Erwerbstätigkeit nachgeht und sich auch nicht um eine Anstellung bemüht, von gewissen Sozialleistungen ausgeschlossen werden kann. Anhand des Falls einer in Leipzig wohnhaften Rumänin und von deren minderjährigem Sohn stützt der EuGH die deutschen Gesetze, die arbeitslosen EU-Ausländern die Auszahlung von Hartz-IV-Geldern verwehren. Die Richter halten auch explizit fest, dass die Personenfreizügigkeit nur unter Bedingungen gilt.

Eine Diskriminierung gegenüber Inländern ist laut dem EuGH erlaubt, da EU-Ausländer in der neuen Heimat über genügend eigene Existenz-Mittel verfügen müssten. Insofern offenbart der Fall der Rumänin, die in Deutschland also gar keinen Anspruch auf Aufenthalt hätte, auch Vollzugsprobleme bei der Wegweisung. Deutsche Politiker begrüssten den Entscheid, der das Vertrauen in die Personenfreizügigkeit stärke. Ähnlich äusserte sich eine Sprecherin der EU-Kommission, die auch erklärte, dass das Urteil für EU-Bürger Rechtssicherheit schaffe. Auf Zustimmung stiess das Verdikt schliesslich beim britischen Premierminister David Cameron, der bis Ende Jahr neue Forderungen zur Personenfreizügigkeit präsentieren will. Grossbritannien ist in einer speziellen Situation, da sein Sozialsystem stärker als jene anderer EU-Staaten auf Leistungen beruht, die unabhängig von geleisteten Beitragszahlungen ausgeschüttet werden.

Während es für die EU-Staaten einfacher ist, Bürgern aus anderen EU-Staaten beitragsabhängige Sozialleistungen zu verweigern, stellt sich bei beitragsunabhängigen Leistungen das Problem des Diskriminierungsverbots zwischen EU-Bürgern stärker. Da sich das Urteil auf gewisse beitragsunabhängige Leistungen bezieht, sprach man in London von einem Entscheid mit Signalwirkung. Arbeitsminister Iain Duncan Smith kündigte an, Grossbritannien wolle nun auf klarere Rechtsgrundlagen hinwirken, damit die EU-Staaten die Kontrolle über ihre Sozialsysteme wahren könnten. NZZ, 12. November 2014, S. 3

In der EU mehren sich Anzeichen, dass gegen unbewilligte Demonstrationen und Blockaden künftig auch länderübergreifend vorgegangen wird. WoZ-Artikel von Aureliana Sorrento vom 20. November 2014, S. 13. (auf dem Internet nicht verfügbar). Begründet werden entsprechende Vorhaben mit Artikel 222 des EU-Vertrages von Lissabon:

"(1) Die Union und ihre Mitgliedstaaten handeln gemeinsam im Geiste der Solidarität, wenn ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag, einer Naturkatastrophe oder einer vom Menschen verursachten Katastrophe betroffen ist. Die Union mobilisiert alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel, einschließlich der ihr von den Mitgliedstaaten bereitgestellten militärischen Mittel, um

a) – terroristische Bedrohungen im Hoheitsgebiet von Mitgliedstaaten abzuwenden;</br> – die demokratischen Institutionen und die Zivilbevölkerung vor etwaigen Terroranschlägen zu schützen;</br> – im Falle eines Terroranschlags einen Mitgliedstaat auf Ersuchen seiner politischen Organe innerhalb seines Hoheitsgebiets zu unterstützen;

b) im Falle einer Naturkatastrophe oder einer vom Menschen verursachten Katastrophe einen Mitgliedstaat auf Ersuchen seiner politischen Organe innerhalb seines Hoheitsgebiets zu unterstützen.

(2) Ist ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag, einer Naturkatastrophe oder einer vom Menschen verursachten Katastrophe betroffen, so leisten die anderen Mitgliedstaaten ihm auf Ersuchen seiner politischen Organe Unterstützung." Als "vom Menschen versurachte Katastrophe" werden Situatioen definiert, "die schädliche Auswirkungen auf Menschen, die Umwelt oder Vermögenswerte hat oder haben kann". Eine sehr weite Definition, die auch Streis und Aufstände einschliesst. WoZ, 20. November 2014, S. 13.

Trotz der Eiszeit im bilateralen Verhältnis schreitet die Kooperation der Schweiz mit der EU in manchen Bereichen voran. So tritt zum 1. Dezember 2014 ein Abkommen über die Zusammenarbeit der Wettbewerbsbehörden in Kraft. Dies teilten das Eidgenössische Departement für Wirtschaft und die EU-Kommission am 28. November 2014 mit. Das Abkommen ermöglicht es der Schweizer Wettbewerbskommission (Weko) und der Generaldirektion Wettbewerb der EU-Kommission, sich gegenseitig über Vollzugsmassnahmen zu benachrichtigen, diese zu koordinieren sowie Beweise und Informationen auszutauschen. Der Informationsaustausch ist möglich, wenn beide Behörden dieselben oder miteinander verbundene Fälle untersuchen. Er unterliegt laut den Angaben strengen Regeln zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen, personenbezogenen Daten und der Verfahrensgarantien.

Die EU-Kommission hob hervor, dass dies das erste Wettbewerbsabkommen mit einem Drittstaat sei, das den Austausch von Beweisen erlaube («Abkommen der zweiten Generation »). Die bestehenden EU-Abkommen mit den USA, Kanada, Japan und Südkorea sind solche der ersten Generation. Das Wirtschaftsdepartement betonte, der Vertrag sei verfahrenstechnischer Natur und verlange keine Harmonisierung des materiellen Rechts. Bundesrat Schneider-Ammann und der damalige EU-Wettbewerbskommissar Almunia hatten das Abkommen im Mai 2013 unterzeichnet. Begründet wurde es mit der Zunahme von grenzüberschreitenden wettbewerbswidrigen Verhaltensweisen wie etwa dem Errichten von Kartellen. NZZ, 29. November 2014, S. 31.

Annemarie Huber-Hotz hat die nationale Politik während dreier Jahrzehnte aus unmittelbarer Nähe begleitet: 1978 trat sie in die Bundesverwaltung ein, 1992 avancierte sie zur Generalsekretärin der Bundesversammlung, von 2000 bis 2007 amtete sie als Bundeskanzlerin. In jener Zeit war das Instrument Volksinitiative hauptsächlich eine direktdemokratische Waffe der Linken, von Kleinparteien und ausserparlamentarischen Gruppierungen.

Das hat sich geändert. Seither versuchen ausnahmslos alle Parteien, mittels publikumswirksamer Volksinitiative ihr Profil zu schärfen. Die einstige Bundeskanzlerin, die der FDP angehört, beobachtet diese Entwicklung sorgenvoll. Von der «Zentralschweiz am Sonntag» auf das Initiativrecht angesprochen, sagte Huber-Hotz: «Die Übernutzung der Volksrechte gibt mir zu denken, denn damit wird dieses hervorragende demokratische Instrument entwertet.» Das Mittel der Volksinitiative sei nicht für Wahlkämpfe und die Profilierung der Parteien eingeführt worden, die in Regierung und Parlament mit Fraktionsstärke vertreten seien. Vielmehr sei das Initiativrecht für Minderheiten gedacht, um ihre Anliegen von aussen in die politische Debatte einbringen zu können.

Annemarie Huber-Hotz belässt es nicht bei mahnenden Worten. Sie wartet mit einem brisanten Vorschlag auf: «Man sollte dafür sorgen, dass das Mittel der Volksinitiative wieder jenen vorbehalten bleibt, für die es ursprünglich gedacht war, und dessen Gebrauch den im Parlament in Fraktionsstärke vertretenen Parteien untersagen.»

Die einstige Bundeskanzlerin reiht sich damit in den Kreis jener ein, die das Initiativrecht als reformbedürftig erachten. Dabei dreht sich die seit geraumer Zeit flackernde Kontroverse nicht nur um die schiere Zahl von Initiativprojekten. Anlass zur Sorge gibt auch der Umstand, dass die Umsetzung gutgeheissener Volksinitiativen immer öfter Probleme bereitet. Unlängst liess die Staatspolitische Kommission des Ständerats verlauten, aufgrund der Häufung von Volksinitiativen, die in Konflikt mit Grundrechten und grundlegenden Prinzipien des Rechtsstaates stünden, müssten die heute geltenden Kriterien für die Ungültigkeitserklärung von Volksinitiativen «grundsätzlich überprüft werden».

Auch der Direktor des Bundesamts für Justiz, Martin Dummermuth, hat sich in die Debatte eingeschaltet. Gegenüber der «Schweiz am Sonntag» meinte er, wenn Volksinitiativen immer stärker benutzt würden, um politische Zeichen zu setzen, dann bestehe die Gefahr, dass sich der Verfassungstext von der rechtlichen Wirklichkeit entferne. NZZ, 3. November 2014, S. 7

Seit Volksinitiativen häufiger an der Urne Erfolg haben, sind Fragen der Umsetzung naturgemäss ins Zentrum des Interesses gerückt. Respekt vor dem Wortlaut von Initiativen stand zuletzt nicht hoch im Kurs (NZZ 7. 10. 14). Die Zweitwohnungsinitiative liefert ein Lehrbuchbeispiel. Der Wortlaut ist bei der Umsetzung von Volksinitiativen nicht das Evangelium. Der Wortlaut steht allerdings am Anfang, und danach sind auch der Zweck der Initiative, die Rechtssystematik und die Entstehungsgeschichte massgebend. Der Wortlaut kann namentlich dann in den Hintergrund rücken, wenn er nicht klar ist oder im Widerspruch zum Zweck der Initiative zu stehen scheint.

Schon der Umsetzungsvorschlag des Bundesrats war ziemlich locker mit der Zweitwohnungsinitiative umgegangen. Der Ständerat ging diesen Herbst noch einige Schritte weiter und sah sich in der Folge mit Kritik eingedeckt. Die Raumplanungskommission des Nationalrats hat deshalb für ihre Sitzung von dieser Woche eine Expertenanhörung zur Frage der Verfassungsmässigkeit der vorliegenden Umsetzungsvariante beschlossen.

Zu den Eingeladenen gehört der Freiburger Rechtsprofessor Bernhard Waldmann. Den Bundesrat nimmt er einigermassen in Schutz: «Ich würde nicht sagen, dass der Vorschlag des Bundesrats generell verfassungswidrig ist, aber er hat die Spielräume bis zum Äussersten ausgenutzt.» Kritischer ist Waldmann mit der kleinen Parlamentskammer: «Der Ständerat hat in einzelnen Punkten übermarcht.» Zu weit geht die Vorlage nun laut Waldmann namentlich in vier Punkten:

► Die Vorlage erlaubt in Gemeinden mit Zweitwohnungsanteil über 20 Prozent für die Hotellerie den Neubau von Zweitwohnungen mit «kalten Betten» (also Zweitwohnungen, die nicht auf dem Mietmarkt angeboten werden). In diesem Punkt sei schon der Bundesrat zu weit gegangen. Der Ständerat hat hier ein Element des Bundsratsvorschlags gestrichen, ein zweites Element aber dafür ausgebaut. Die juristische Kernkritik hier: Die Vorlage widerspricht dem Wortlaut und dem Zweck der Initiative.

► Der Neubau von Zweitwohnungen mit «kalten Betten» soll in allen «erhaltenswerten» Bauten möglich sein. Der Begriff «erhaltenswert» eröffnet ein weites Spielfeld. Auch hier droht ein Widerspruch zum Wortlaut und zum Zweck der Initiative.

► Altrechtliche Zweitwohnungen mit «kalten Betten» dürfen um bis zu 30 Quadratmeter bzw. 30 Prozent erweitert werden, obwohl die Verfassung die Beschränkung der Zweitwohnungen nicht nur an der Zahl misst, sondern auch an der Fläche.

► Die nach dem 1. Januar 2013 erteilten Baubewilligungen gestützt auf die Zweitwohnungsverordnung des Bundesrats sollen gültig bleiben, obwohl das Bundesgericht anders entschieden hat.

Ähnlich kritisch äussert sich auch der Zürcher Rechtsprofessor Alain Griffel, den die Raumplanungskommission ebenfalls anhören will. Auch Griffel kritisiert die «Strukturerhaltungsmassnahme» mit der Sonderregel für die Hotellerie sowie die Ausnahme für «erhaltenswerte» Bauten. Kritisch sieht er zudem die weitgehende Freigabe der Umnutzung altrechtlicher Wohnungen in Zweitwohnungen.

Mit der Zweitwohnungsinitiative befasst hat sich auch der Luzerner Rechtsprofessor Roland Norer. In Sachen Verfassungsrecht übt er sich im Gespräch in Zurückhaltung. Er wolle nicht von «Verfassungswidrigkeit» bei der Umsetzung der Initiative sprechen, sehe aber «problematische» Bestimmungen, wo in Gemeinden mit über 20 Prozent Zweitwohnungsanteil auch der Neubau von Zweitwohnungen mit «kalten Betten» ermöglicht werde.

Zu den starken Befürwortern des Ständeratskurses zählt der Bündner FDP-Ständerat Martin Schmid. Man sei vom Kerngehalt der Initiative ausgegangen, sagt er mit Verweis auf ein Urteil des Bundesgerichts: «keine neuen kalten Betten auf der grünen Wiese». Es sei alles eine Frage der Auslegung, betont Schmid. Wer für eine strenge Auslegung sei, müsse auch auf die Städte losgehen: «Warum gelten Diplomatenwohnungen in Genf oder Studentenwohnungen nicht als Zweitwohnungen?» Weder der Wortlaut noch der Zweck der Initiative deuten allerdings zwingend in diese Richtung.

Der vom Ständerat zugelassene Ausbau von Altwohnungen war gemäss Schmid nie ein Diskussionsthema im Vorfeld der Volksabstimmung. Die Ausnahmen für die Hotellerie rechtfertigt er mit der Förderpolitik für diesen Sektor; es gebe nebst dem Zweitwohnungsartikel auch andere Verfassungsziele.

Verfassungsziele gibt es in der Tat viele. Eine Verfassungsnorm darf aber andere Verfassungsbestimmungen einschränken. Ein Lehrbuchbeispiel: Die Verfassung fordert die Gleichberechtigung von Mann und Frau, aber beim Militärdienst schränkt die Verfassung diese Gleichberechtigung ein. «Das Spezielle kommt vor dem Allgemeinen, das Spätere kommt vor dem Früheren» ist bei Konflikten zwischen Bestimmungen ein gängiger (wenn auch nicht immer zwingender) Grundsatz. Neue Verfassungsnormen lassen sich nicht einfach mit dem Verweis auf alte Bestimmungen wie etwa die Eigentumsgarantie, die Wirtschaftsfreiheit oder das Verhältnismässigkeitsprinzip gleich wieder aushebeln. Eine gewisse Abwägung zwischen verschiedenen Verfassungsnormen sei zulässig, sagt Rechtsprofessor Bernhard Waldmann: «Aber es gibt rote Linien, die nicht zu überschreiten sind.» Solche roten Linien dürfte der Ständerat in Sachen Zweitwohnungen wohl mehrfach überschritten haben. NZZ, 17. November 2014, S. 8

900 000 Unterschriften in knapp sechs Wochen – die neue, europaweite Bürgerinitiative gegen die geplanten Freihandelsabkommen der EU mit den USA und Kanada ist ein Renner. Aber sie hat einen Haken: Die EU-Kommission verweigerte den Initianten im September 2014 die Registrierung als Europäische Bürgerinitiative (EBI), weil – grob gesagt – Initiativen ihrer Ansicht nach nur für, nicht gegen etwas sein dürften. Also spricht das bunte Bündnis aus Bürgerrechtlern und Umweltschützern nun von einer «selbstorganisierten EBI» und hat die Kommission verklagt.

Das ist misslich für die EU, schliesslich wollte sie mit dem im April 2012 eingeführten Instrument demokratischer werden: Eine Million Bürger aus mindestens sieben EU-Staaten kann die Kommission auffordern, dem Rat und dem Parlament einen Rechtsakt vorzuschlagen; die Kommission kann das aber verweigern. Auch deshalb ist nun ein offener Konflikt darüber ausgebrochen, was genau die EBI ist – oder sein sollte: eine simple Petition? Ein politischer Stimmungstest? Oder ein verbindliches Rechtsmittel, mit dem EUBürger Gesetze initiieren können?

Der Mitarbeiter des Europäischen Gewerkschaftsverbands für den öffentlichen Dienst gibt sich illusionslos: «Die EBI ist eine Petition an den König. Und der kann damit machen, was er will.» Im Fall der Wasser-Initiative lud die EU-Kommission zuerst die Initianten zu einem Gespräch ein und liess sie dann eine öffentliche Anhörung im Parlament organisieren; so sieht es die entsprechende Direktive vor. Danach kann die Kommission auf die Initiative eingehen oder nicht, sie muss es nur begründen. Auf die Wasser-Initiative ging sie ein: Sie organisierte eine öffentliche Konsultation zum freien Zugang zu sauberem Trinkwasser, deren Ergebnisse in die anstehende Revision der Trinkwasser- Richtlinie einfliessen sollen. Und obwohl der Wasser-Zugang auch durch private Dienstleister garantiert werden kann, schloss die Kommission noch vor dem Ende der Unterschriftensammlung die Wasserversorgung von ihrer neuen Konzessions-Richtlinie aus, welche die Vergabe von öffentlichen Aufträgen regelt.

Auf die bis dato erfolgreichste Initiative ging die Kommission jedoch nicht ein. Fast 1,9 Millionen Unterschriften hatten «Lebensrechts»-Organisationen dagegen gesammelt, dass die Zerstörung menschlicher Embryos bei EU-finanzierter Forschung in Kauf genommen wird. Die Kommission lehnte die Initiative unter anderem mit der Begründung ab, dass EU-Rat und -Parlament erst im Dezember 2013 das Forschungsprogramm Horizont 2020 verabschiedet hätten und die dortigen Regeln zu Stammzellen im Einklang mit der EUGrundrechtecharta stünden.

Das wollen die Initianten nicht auf sich sitzenlassen. «Die EU-Kommission darf kein Vetorecht haben», sagt Grégory Puppinck, der Vorsitzende des Initiativkomitees. Für ihn passt es nicht zusammen, dass die Kommission eine Initiative erst zur Registrierung zulässt – und sie dann ablehnen kann, wenn die nötigen Unterschriften gesammelt sind. Ginge es nach Puppinck, müsste die EU-Kommission erfolgreiche Initiativen automatisch ins Gesetzgebungsverfahren einbringen. «Das Parlament sollte über unsere Initiative debattieren. Es kann dann immer noch Nein sagen.» Eine entsprechende Klage haben Puppinck und seine Mitstreiter beim Europäischen Gerichtshof in Luxemburg eingereicht. Dort warten bereits fünf Klagen anderer Initiativen, die gar nicht erst registriert wurden. Die Kommission begründete das jeweils damit, dass die Themen ausserhalb ihrer Kompetenz lägen. Im Fall der Initiative gegen die Freihandelsabkommen TTIP (mit den USA) und Ceta (mit Kanada) argumentierte die Kommission anders: Ihr vom EU-Rat erteiltes Mandat für die Verhandlungen mit den USA und Kanada sei kein Rechtsakt und könne deshalb nicht Gegenstand einer Bürgerinitiative sein. Zudem dürfe die Kommission nicht zu negativem Handeln aufgefordert werden – also nicht dazu, Parlament und Rat die Nichtratifizierung der Freihandelsabkommen zu empfehlen oder ihnen überhaupt nichts vorzuschlagen. Die Logik dieser Entscheidung fasst Anne Dänner, die Pressesprecherin der «Stop TTIP»-Kampagne, so zusammen: «Die Bürgerinnen und Bürger können weder auf die Vorbereitung internationaler Verträge einwirken, noch auf den Vertragsabschluss. Sie wären also von jeglicher Mitwirkung ausgeschlossen.» Das könne nicht im Sinne von Demokratie und Mitbestimmung sein. Allein deswegen lohne es sich, vor den Europäischen Gerichtshof zu ziehen.

Trotz aller Kritik sind EU-Bürgerinitiativen nach Ansicht von Pablo Sánchez Centella nützlich. «Mit der Wasser- Initiative haben wir Leute in ganz Europa mobilisiert und bestehende Initiativen miteinander vernetzt», sagt er. In Spanien etwa soll vergangenes Jahr 300 000 Menschen wegen unbezahlter Rechnungen das Trinkwasser abgestellt worden sein – nun diskutiert das Land über ein Verbot solcher Sperren. In Athen und Thessaloniki protestierten Bürger gegen die Privatisierung der städtischen Wasserversorgung, die letztlich durch das oberste Verwaltungsgericht gestoppt wurde. Langfristig kann Sánchez Centella sich vorstellen, dass die «Petition an den König» die EU insgesamt doch demokratischer macht. Das zeige das Beispiel der Französischen Revolution: Ludwig XVI. wollte einen Staatsbankrott und soziale Unruhen vermeiden, berief dazu die Generalstände ein und liess sie ihre Nöte in Beschwerdeheften aufschreiben. «Als die Leute sahen, dass ihre Anliegen kein Gehör fanden, köpften sie den König», sagt Sánchez Centella. NZZ, 19. November 2014, S. 5