Kurzinfos Oktober 2013

Französisches Initiativrecht als Mogelpackung

Jacques Chirac hat es angestossen und Nicolas Sarkozy 2008 in die Verfassung gebracht – doch dann blieb das Projekt «Volksinitiative» liegen. Nun möchte Präsident François Hollande den Bürgern das Initiativrecht ab 2014 endlich zugestehen. Anlässlich der Feiern zum 55. Jahrestag der Verfassung hat Frankreichs Staatschef angekündigt, seinen Landsleuten möglichst bald eine Mitsprache im Gesetzgebungsprozess einzuräumen. Er ermahnte das Parlament jedenfalls, noch vor Jahresende ein entsprechendes Gesetz zu verabschieden.

Hollande kommt damit auf sein Versprechen zurück, die immer wieder konstatierte Entfremdung zwischen Regierung und Bürgern überbrücken zu helfen. Das dazu verwendete Schlagwort «Référendum d'initiative populaire» deutet die Elemente einer Volksinitiative sowie einer anschliessenden Abstimmung an. Bei näherer Betrachtung des in den Grundzügen bekannten Textes kommen indessen Zweifel auf, ob es je zu einer entsprechenden Initiative plus Referendum kommen wird.

Während in der Schweiz Initiativen bereits mit 100 000 Unterschriften lanciert werden können, sieht die Rohfassung des französischen Entwurfs mit rund 4,5 Millionen Signaturen eine stratosphärisch hohe Hürde vor; sie ergibt sich daraus, dass jeder Zehnte der etwa 45 Millionen eingeschriebenen Wähler für ein Vorhaben gewonnen werden müsste. So heiss brodelt es selbst in Frankreich nie.

In ersten Reaktionen wird denn auch darauf verwiesen, dass selbst populäre Petitionen wie die Unterschriftensammlungen gegen die Privatisierung der Post oder gegen das Ausländerstimmrecht in der Vergangenheit bloss 308 000 beziehungsweise 203 000 Personen zu mobilisieren vermochten. Als das 65 Millionen Einwohner zählende Land zwischen Gegnern und Befürwortern der Homo-Ehe tief gespalten war, konnten die Gegner zwar einen Berg mit 700 000 Unterschriften zusammentragen; benötigt würde für eine Initiative aber mehr als das Sechsfache davon. Bereits ist von der Regierung zudem klar zum Ausdruck gebracht worden, dass solche grundsätzlichen gesellschaftspolitischen Fragen dem Stimmvolk auf keinen Fall überlassen werden dürften, wie auch sämtliche Themen, die die Verfassung der Fünften Republik berührten.

Zur Farce verkommt das Initiativrecht gewissermassen beim Kleingedruckten: Der Anstoss zu einem neuen Gesetz soll nämlich nicht aus dem gemeinen Volk erfolgen können, sondern aus dem Parlament; aber dort auch nur dann, wenn sich ein Fünftel beider Kammern zusammentut. Erst dann kann «vox populi» angerufen werden.

Nur spekuliert werden kann darüber, ob ein Zusammenhang zwischen Hollandes Vorstoss und den 2014 anstehenden Gemeindewahlen besteht. Dem Front National wird ein grosser Erfolg prognostiziert. In dessen Partei- und Wahlprogramm steht übrigens das Initiativ- und Referendumsrecht. NZZ, 5. Oktober 2013, S. 3

Im August 2013 hat der Bundesrat ein Verhandlungsmandat für ein institutionelles Abkommen mit der EU in die Konsultation gegeben. «Es wird sichergestellt, dass die Schweiz die flankierenden Massnahmen im Rahmen der Personenfreizügigkeit beibehalten kann», hielt er dabei schriftlich fest. Er weiss: Wer sich in der Schweiz nicht 110-prozentig zu den «Flankierenden» bekennt oder deren Bedeutung nicht in die richtigen Proportionen rückt, ist innenpolitisch erledigt.

Für die EU wiederum sind einzelne dieser flankierenden Massnahmen ein Ärgernis und der Beweis, dass die Schweiz das übernommene EU-Recht nicht gleich umsetzt und auslegt wie die Mitgliedstaaten. Deshalb brauche es ein Rahmenabkommen und übergeordnete Institutionen, die Streitfragen verbindlich klären würden. Bern und Brüssel wollen ab Dezember über eine solche Lösung verhandeln, oberste Gerichtsinstanz soll der EuGH werden.

Die Sicherung der bestehenden Schutzmassnahmen wird vor diesem Hintergrund keine triviale Aufgabe sein. Die Regelungen, die direkt mit der Personenfreizügigkeit in Zusammenhang stehen, sind aber überschaubar und von anderen Arbeitnehmerschutzbestimmungen im EU-Recht gesondert zu betrachten. Im Wesentlichen handelt es sich um die achttägige Meldefrist für entsandte Arbeitnehmer zwecks Durchsetzung der Lohn- und Arbeitsbestimmungen sowie um eine Kautionspflicht für gewisse Dienstleistungserbringer. Die EU hält diese Regelungen für diskriminierend; sie würden gegen die Dienstleistungsfreiheit verstossen. Mangels übergeordneten Gerichts wurde diese Frage nie definitiv entschieden.

Grundsätzlich gibt es zwei Wege, um die flankierenden Massnahmen zu «zementieren»: Bern könnte versuchen, den Besitzstand an flankierenden Massnahmen als bilaterale Sonderlösung vertraglich zu regeln. Oder man könnte gewisse Massnahmen so modifizieren, dass sie nicht mit dem EU-Recht in Konflikt kommen. Denkbar ist auch eine Kombination beider Strategien. Der Bundesrat geht davon aus, dass er die entscheidenden EU-Rechtsakte (Entsenderichtlinie) weiterhin mit einem gewissen Spielraum, d. h. mit gleichwertigen Massnahmen, umsetzen kann.

Für die Basler Europarechts-Professorin Christa Tobler ist ein Bestandesschutz für alle bestehenden Massnahmen «technisch kaum machbar, und zwar nur schon, weil verschiedene Massnahmen unter unterschiedliche Vorschriften fallen». Eine rechtlich greifbare Kategorie flankierende Massnahmen, die man aus dem EU-Recht herauslösen könnte, gebe es in diesem Sinne nicht, so Tobler. Die Europarechtlerin hat in der Online-Zeitschrift «Jusletter» den Fall der 8-Tage-Regelung unter die Lupe genommen. Sie kommt zum Schluss, dass die Meldefrist in ihrer heutigen Ausgestaltung mit der Dienstleistungsfreiheit nicht vereinbar ist. Die Schweiz könne aber einem negativen Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vorbeugen, indem sie die 8-Tage-Regelung in eine einfache Meldepflicht umwandle.

Der Unterschied zu heute besteht darin, dass entsandte Arbeitnehmer bereits arbeiten dürfen, während ihr Gesuch geprüft wird. Stellt sich heraus, dass sie gegen die Vorschriften verstossen, müssen sie gegebenenfalls eine Busse bezahlen und das Land verlassen. Die Arbeitskontrolleure hätten in dieser Variante weniger (Vorlauf-)Zeit, um säumige Entsandte und deren Arbeitgeber ausfindig zu machen. Die Meldefrist ist allerdings nur ein Instrument bei der Umsetzung der «Flankierenden». Weitaus wichtiger sind nach Aussagen von Kontrollierenden Vollzugskompetenzen und Personalressourcen.

Für die Zürcher SP-Nationalrätin Jacqueline Fehr sind die Chancen intakt, dass die Schweiz flankierende Massnahmen wie beispielsweise die 8-Tage-Frist beibehalten kann. Eine gewisse Asymmetrie müsse auch nach Abschluss eines Rahmenabkommens möglich sein, wenn sie vertraglich vereinbart worden sei. Grundsätzlich seien die flankierenden Massnahmen so auszugestalten, dass Auswärtige nicht diskriminiert würden. «Wir müssen vielleicht unserseits noch etwas flexibler werden», meint Fehr, die der Aussenpolitischen Kommission angehört. Sie denkt dabei auch an spezifische Regelungen für besonders betroffene Branchen und Regionen.

Ein verwandtes Thema, das nicht nur der Linken Sorgen bereitet, ist die Rechtsprechung des EuGH zum Verhältnis zwischen Dienstleistungsfreiheit und Arbeitnehmerschutz. Aufgrund verschiedener Urteile (Rüffert, Viking, Laval) müssen ausländische Firmen die Tarifverträge und Arbeitsschutzbestimmungen in den Ländern, wo sie Aufträge ausführen, nur noch bedingt einhalten. Gleichzeitig interpretierte der EuGH die Gewerkschaftsrechte restriktiver.

Der Schweizerische Gewerkschaftsbund unterstütze das institutionelle Abkommen nicht, wenn der Arbeitnehmerschutz nicht ausgeklammert werden könne, sagt Daniel Lampart, Sekretariatsleiter und Chefökonom. Laut Jacqueline Fehr unterstützt die SP diese Haltung der Arbeitnehmerverbände.

Eine systematische Ausklammerung des Acquis im Bereich Arbeitnehmerschutz dürfte schwierig sein, weil die Bestimmungen quer durch verschiedene Rechtsgebiete erlassen wurden und sich laufend weiterentwickeln. Er habe bis jetzt kein Konzept gesehen, mit dem man das EU-Recht im Bereich Arbeitnehmerschutz eindämmen könnte, sagt Daniel Lampart. Bei einer Anwendung der sogenannten Laval-Rechtsprechung würde es in Branchen ohne allgemeinverbindlichen Gesamtarbeitsvertrag schwieriger, gegen Lohndumping vorzugehen. Eine EU-kompatible Alternative sind vom Staat erlassene Normalarbeitsverträge mit zwingenden Vorschriften und Mindestlöhnen. Ausweichmanöver dieser Art wären wohl da und dort möglich, kaum aber flächendeckend.

Ob Bern und Brüssel eine institutionelle Lösung mit dem EuGH oder dem Efta-Gerichtshof aushandeln, spielt für die flankierenden Massnahmen im Übrigen keine Rolle. NZZ, 10. Oktober 2013, S. 11