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Wie Bürgerräte und direkte Demokratie sich ergänzen könnenBürgerräte - ein Plädoyer: Vielleicht wächst gerade zusammen, was zusammen gehört: Bürgerräte als Dialog- und direkte Demokratie als Machtinstrument. Jedes Instrument alleine hat Nachteile, aber zusammen könnten sie die Demokratie verändern. Doch bis dahin sind noch ein paar politische und inhaltliche Hürden zu nehmen.
Von Dieter Halbach
Seit über 30 Jahren hält der Verein Mehr Demokratie die Fahne der direkten Demokratie in Deutschland hoch. Anders als in der Schweiz wurde ein 3-stufiges Verfahren entwickelt, das auch eine Verfassungsprüfung des Referendums beinhaltet, um Verletzungen des Grundgesetzes von vorneherein auszuschließen. Auf Länderebene wurde damit schon viel erreicht, aber nicht der bundesweite Volksentscheid. Jetzt entsteht mit den gelosten Bürgerräten ein starker weiterer Strang für eine dialogische Demokratie. Mit einer fast magischen Wirkung scheint dieses Modell auf einen großen Bedarf zu antworten. Es ist als ob die moderne Gesellschaft ein (digitales) Lagerfeuer bekommt, an dem sie sich als versprengter „Stamm der Vielen und Verschiedenen“ wieder versammeln kann. Die Komplexität wird dabei nicht reduziert, sondern erhält ein Gefäß. Entgegen der zunehmenden Fragmentierung und Polarisierung, entgegen all der Aufregung und dem Hass, entstehen hier durch kluge Information und Moderation in einer repräsentativen Mini-Gesellschaft gemeinsame Lösungen.
Wie funktioniert ein Bürgerrat?
Geloste Bürgerräte boomen: Irland, Frankreich, Großbritannien…immer mehr Menschen haben von den nationalen Bürgerräten gehört und setzen große Hoffnungen in dieses neue Demokratie-Instrument. Auch Kommunale Bürgerräte schießen überall aus dem Boden. In Deutschland hat der Verein Mehr Demokratie bisher zwei bundesweite Bürgerräte umgesetzt: Einen im Jahr 2019 mit Vorschlägen zur Demokratiereform und einen 2021 im Auftrag des Bundestages zur Rolle Deutschlands in der Welt.
Die besondere Qualität von Bürgerräten ist, dass sie die Vielfalt der Gesellschaft abbilden können. Durch einen geschützten, gut informierten und moderierten Prozess wird eine kollektive Meinungsbildung möglich. An diesem Prozess nehmen nicht nur Leute teil, die ohnehin politisch motiviert sind, sondern ein Querschnitt der Bevölkerung. Die direkte Auseinandersetzung mit anderen Meinungen und Werten schafft eine neue Qualität der politischen Ergebnisse. Die Teilnehmenden werden nach bestimmten Kriterien wie Alter, Geschlecht, Bildung usw. ausgelost. Der gemeinsame kreative Prozess führt dazu, dass die Teilnehmenden ihre eigene Haltung überprüfen und möglicherweise ändern können. Das macht die Ergebnisse für die Politik interessant und für die Gesellschaft konsensfähig.
Einige typische Stimmen aus dem letzten Bürgerrat:
- Es ist erstaunlich, was eine sehr diverse Gruppe zufällig ausgeloster Bürgerinnen und Bürger, gut geleitet von einer tollen Moderation, in so kurzer Zeit im Stande ist zu leisten. Trotz des extrem komplexen und umfangreichen Themas sind erstaunlich gute Handlungsempfehlungen entstanden, die mit großer Übereinstimmung aller Beteiligten, als Stimme der Bürger seitens der Politik erst genommen werden sollten!
- Ein Teil dieses Bürgerrates zu sein ist gefühlt als Politiker zu arbeiten, und das macht mich stolz.
- In kürzester Zeit habe ich einen tiefen Einblick in politische Prozesse erhalten und durch einen respektvollen Austausch erstmals einen Zugang zu Politik bekommen, was für mehr gegenseitiges Verständnis gesorgt und mich unglaublich bereichert hat.
- Eine inspirierende Erfahrung, wie auch politisch nicht so interessierte Bürger sich beteiligen und einbringen können, die sonst ungehört bleiben.
- Die Vorsitzende des Bürgerrates, Marianne Birthler, in ihrer Rede zur Übergabe des Bürgergutachtens an die Politik, vertreten durch den Bundestagspräsidenten Wolfgang Schäuble: „Eines hat mich dabei besonders beeindruckt: Über Generationengrenzen hinweg und auch im Wissen um beachtliche Unterschiede im Vorwissen oder in der Übung darin, sich mitzuteilen, erlebte ich Gespräche, die mit großem Respekt füreinander geführt wurden, offen und ohne heimliche Absprachen, immer im Bemühen, nicht nur die eigene Meinung zu behaupten, sondern auch die Haltung der anderen zu verstehen. Meine Damen und Herren, von dieser Diskurskultur können sich die meisten von uns, die unzählige Plenardebatten, Fraktions-, Ausschuss- und Vorstandssitzungen hinter sich haben oder gar Parteiversammlungen, eine Scheibe abschneiden.“
Der Ursprung des Modells liegt in Irland. Die mit Abstand heißesten Themen dort waren die Homo-Ehe (2015) und ein neues Abtreibungsrecht (2018). Beide Empfehlungen der Versammlungen wurden zuerst vom Parlament übernommen und dann in Volksabstimmungen mit breiter Zustimmung (62.1 % und 66.4%) angenommen. Kaum jemand hielt diese liberalen Vorschläge jedoch vorher für mehrheitsfähig. Was in so einem Prozess möglich wird, kann an einem persönlichen Beispiel deutlich werden. Es sind Menschen wie Finbarr O'Brien und Chris Lyons, die den Unterschied machen. Beide nehmen an der Bürgerversammlung teil, Finbarr ist Schwulenhasser, seit er als Kind von einem Priester missbraucht wurde, Chris ist bekennender Schwuler, der von seiner Familie dafür verstoßen wurde. Die beiden freunden sich trotz ihrer anfänglichen Abneigung miteinander an und lernen die andere Seite kennen. Am Tag der Abstimmung steht Finbarr auf und sagt: „Das größte Problem der Menschen ist Ignoranz. Sie wissen nicht genug. Mir persönlich ging es genauso. Vor vielen Jahren wurde ich missbraucht, und danach habe ich das automatisch gleichgesetzt, schwule Männer und Missbrauch. Ich wusste es einfach nicht besser. Aber dann lernte ich, dass homosexuelle Menschen, Männer wie Frauen, normale Menschen sind.“
Roman Huber, Der Geschäftsführer von Mehr Demokratie hat sich mit einer Reisegruppe das Beispiel vor Ort angesehen. Sein Fazit: „Wir haben bei unserer Reise erleben können, wie diese Prinzipien in einer guten Anwendung eine Gesellschaft verändern können. Jede politische Talkshow, jede Veranstaltung, jedes Gespräch sei es in der Familie, mit Freunden oder mit Andersdenkenden, ja sogar die Auseinandersetzung im Parlament können davon profitieren. Wir haben also eine Menge in Irland gelernt.“ (OYA Magazin 3.4.2019)
Grundprinzipien der irischen Bürgerversammlung
1. Transparenz: Die Bürgerversammlung arbeitet transparent, alle Plenarsitzungen werden live übertragen. Alle Unterlagen sind frei zugänglich sind. Die Versammlung soll offen sein für alle Teile der Gesellschaft.
2. Fairness: Zu jedem Thema wird das gesamte Meinungsspektrum gehört. Die Informationen, die die Vollversammlung bekommt, sind von höchster Qualität.
3. Stimmengleichheit: Jedes Mitglied erhält die Möglichkeit, seine Meinung zu äußern, wenn es dies wünscht.
4. Effizienz: Die Versammlung wird die begrenzte gemeinsame Zeit bestmöglich nutzen. Alle Unterlagen werden im Voraus verteilt, damit sich die Mitglieder angemessen auf die Sitzungen vorbereiten können.
5. Respekt: Es ist wichtig, dass die Mitglieder frei ihre Ansichten äußern können, ohne Angst vor persönlichen Angriffen oder Kritik zu haben.
6. Kollegialität: Alle Beteiligten werden im Geiste der Freundschaft zusammenarbeiten, wenn sie diese Aufgabe gemeinsam angehen.
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Bürgerräte mit direkter Demokratie
In Irland wurden die Bürgerräte mit Volksabstimmungen verbunden. Doch was passiert ohne dieses Machtinstrument? Werden dann die Vorschläge der Beratungen auch noch gehört und umgesetzt? Schon mehren sich die kritischen Stimmen. In einem Kommentar im Spiegel schreibt Susanne Götze: „Bürgerrat klingt immer gut, ist aber meist nicht mehr als eine basisdemokratische Übung. Im schlechtesten Fall machen Politiker dann einen PR-Gag aus den gut gemeinten Vorschlägen. Alles schön und gut, demokratisch und gerecht – aber leider machtlos.“ (26.4.21)
In Teilen der Demokratiebewegung und auch bei Mehr Demokratie werden Bürgerräte schon als Ablenkungsmanöver kritisiert. Dabei ergänzen sich die zwei Werkzeuge und gleichen die jeweiligen Nachteile aus. Volksentscheide gewinnen durch vorherige Beratungen an Qualität und Zustimmungsfähigkeit und vermeiden Vereinfachung und Polarisierung. Bürgerräte gewinnen durch Volksabstimmungen an Wirkungsmacht und vermeiden Frustration und Bedeutungsverlust. Gemeinsam begegnen sie der doppelten Spaltung der Gesellschaft: direkte Demokratie der vertikalen Spaltung in Macht und Ohnmacht, Bürgerräte der horizontalen Spaltung zwischen den Menschen und unterschiedlichen sozialen Gruppen. Sie können auch eine menschliche Verbindung zur Politik herstellen, indem normale Bürgerinnen und Bürger selbst das schwierige Handwerk der Politiker kennenlernen, wie aus Problemen Lösungen entwickelt werden. Im besten Falle könnte also durch eine Kombination beider Werkzeuge eine doppelte gesellschaftliche Heilung entstehen. Sie ermöglicht damit einen sozialen Zusammenhalt und eine Befriedung, aber auch eine Befähigung der Gesellschaft mit komplexen und weitreichenden Krisen umzugehen.
Wie aber könnte eine Umsetzung aussehen?
Bürgerräte und Volksentscheide können an mehreren Stellen miteinander verknüpft werden. Bei einem dreistufigen Verfahren (s. für Details: z.B. https://de.wikipedia.org/wiki/Direkte_Demokratie_in_Deutschland#Volksgesetzgebung) also Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid kann dies vor dem Volksbegehren, nach dem Volksbegehren oder sogar nach dem Volksentscheid sein - mit jeweils unterschiedlichen Wirkungen. Die wohl wichtigste Variante: Nachdem die erste Unterschriftenhürde genommen ist, findet über die Inhalte der Volksinitiative ein Bürgerrat statt. Der Bürgerrat kann dann prüfen, ob alle Aspekte bedacht sind. Wenn die Initiatoren einer Volksinitiative zu sehr ihrem Eigeninteresse folgen oder auch populistisch agitieren, kann an dieser Stelle eine ausgewogenere Sichtweise erarbeitet werden. Nach dem Bürgerrat können die Initiatoren entscheiden, ob sie mit einem durch den Bürgerrat veränderten Gesetzentwurf ins Volksbegehren gehen oder ihren ursprünglichen Entwurf beibehalten. Wenn die Initiatoren mit ihrem alten Entwurf ins Volksbegehren gehen, könnte dann der Bürgerratsentwurf als Alternative zum Volksentscheid zur Wahl gestellt werden. Umgekehrt könnte bei Ablehnung oder Nichtbehandlung von Beschlüssen eines Bürgerrates durch das Parlament, auch ein Volksentscheid stattfinden.
Bürgerräte ohne direkte Demokratie?
Aktuell und vermutlich auch nach der nächsten Bundestagswahl wird es kaum eine realistische Chance für eine Zwei-Drittel-Mehrheit zur Einführung von bundesweiten Volksentscheiden geben. Die Grünen haben sich gerade auf ihrem Parteitag im Herbst 2020 von ihnen verabschiedet und setzen nur noch auch Bürgerräte. Eine Kombination hätte wahrscheinlich eine Mehrheit bekommen , wurde aber nicht zur Abstimmung gestellt. Das daraufhin neu gegründete interne „Netzwerk lebendige Demokratie“ will das auf dem nächsten Parteitag korrigieren und schreibt als Begründung: „Wir sehen den Bürger:innenrat als Chance für die Stärkung der Demokratie. Dafür wollen wir verbindliche Regelungen schaffen. Sonst besteht die Gefahr, dass sie auf einen für Parlamente und Regierungen bequemen Gesprächskreis reduziert werden. Um das zu verhindern, braucht es eine gesetzliche Regelung, die das Verfahren zur Einsetzung von Bürger:innenräten und zur Relevanz ihrer Beratungsergebnisse regelt und auch ermöglicht, dass in bestimmten Fällen über vorgelegte Ergebnisse der Bürger:inneneräte auch die gesamte Bevölkerung abstimmen kann.“
Das ist auch eine zentrale Forderung im Wahlkampf von Mehr Demokratie. Bundesweite Volksabstimmungen bleiben dabei unabhängig von möglichen Kombinationen ein zentrales Ziel. Doch vielleicht sind gerade die Erfahrungen mit Bürgerräten als ein vertrauensbildender Schritt geeignet den Weg zu mehr direkter Demokratie zu ebnen? Vielleicht können sie eine kulturelle Evolution anstoßen? Der Mitbegründer der Grünen und von Mehr Demokratie, Lukas Beckmann, schreibt im MD Magazin: „Ohne dass Menschen immer wieder ermutigt und gestärkt werden, sich selbst aufzurichten, die eigene Persönlichkeit und dadurch auch Gemeinsinn zu stärken, können liberale Demokratien auf Dauer nicht überleben...Das bedeutet, dass eine demokratische Politik nicht nur an ihren Ergebnissen gemessen werden kann, sondern auch daran, wie glaubwürdig ihre Institutionen und Verfahren Demokratie verkörpern und vertrauensbildend Orientierung bieten. Demokratie muss erlebbar sein. Wir schützen und verteidigen Demokratie am besten dadurch, dass Bürger:innen den Wert von Demokratie aktiv erleben und an ihren Ergebnissen beteiligt sind.“
Bürgerräte stärken die Bedeutung von Verbundenheit bei aller Vielfalt. Die Menschen lernen zuzuhören, Emotionen und Fakten anzuerkennen, aus Unterschieden gemeinsame Lösungen zu kreieren. Damit bilden sie die Voraussetzungen für eine andere Politik, die der Staat alleine nicht schaffen kann. Die Essenz einer Demokratie – Menschenwürde und Freiheit – wird erfahrbar und könnte in dem Maße die formale Demokratie aus ihrer Angst- und Abwehrreaktion herausholen, indem sie selbst professionelle und vertrauensbildende Formate schafft. Natürlich gibt es auch noch Verbesserungsbedarf. Manche Gruppen wie z.B. Menschen mit niedrigen Bildungsgraden sind noch nicht vollständig repräsentiert. Auch eine Akademisierung des Prozesses durch die ausgewählten Experten und die Moderatoren der Durchführungsinstitute wird kritisch angemerkt. Doch der Lernprozess hat begonnen - und die Zukunft ruft nach solchen Lösungen. Am Centre for the Study of Existential Risk (CSER) der Cambridge University wird Krisenforschung betrieben. Die dortige Anthropologin Hagerty sagt in Angesicht der Coronakrise: "Eins haben wir jetzt ganz sicher gelernt, wenn die nächste Bedrohung kommt, brauchen wir mehr Input von vielfältigeren Gruppen. Die Widerstandsfähigkeit unserer Gesellschaften ist dann am größten, wenn wir all unser soziales Wissen zusammenbringen." (ZEIT 17.2.21)
Gerade in zentralen ethischen Fragen, so haben es auch die Bürgerräte in Irland mit anschließenden direkten Abstimmungen gezeigt, wird die Akzeptanz von Entscheidungen gestärkt und damit auch eine lebendig bleibende Demokratie. Auch innerhalb des Bürgerrates ist dieser Effekt zu sehen. In einer Umfrage bei der Evaluation gaben 90% von denjenigen, die mit den Ergebnissen nicht zufrieden waren dennoch an, mit dem Prozess zufrieden gewesen zu sein. Unsere von immer stärkeren Krisen und von sozialer Spaltung zerrissene Gesellschaft wird diese Verbundenheit brauchen. Eine dialogische und direktdemokratische Gesellschaft ist nötig und sie ist möglich – in Beispielen können wir sie schon am Wirken sehen.
Dieter Halbach, geb. 1953, Soziologe, Dialogbegleiter, Chefredakteur des Magazins von Mehr Demokratie
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